И опять повеяло знакомым. Похожую идею отстаивал Эрнандо де Сото – знаменитый перуанский экономист, автор бестселлера «Иной путь: невидимая революция в третьем мире», соединивший западный либерализм с эмпирикой латиноамериканской страны. На примере Лимы, столицы Перу, де Сото реконструировал историю неформального строительства, частного извоза и торговли. Эта книга в свое время наделала много шума. Впервые действия тех, кто не регистрирует бизнес, не платит налоги, не оформляет отношения найма и творит прочие «не» по отношению к закону, были не просто рационально объяснены, но полностью оправданы. На том основании, что подчиняться закону менее выгодно, чем нарушать его. При этом предприниматели-неформалы отнюдь не уходят в пространство без правил. Вместо законов работают неформальные договоренности, которые в честной конкурентной борьбе выигрывают у громоздкого законодательства, предлагая более скромную цену решения вопроса.
Например, если бандит решает вопрос эффективнее арбитража, то разумнее обратиться именно к нему. Или если взятка чиновнику – наиболее простой путь к цели, то почему бы им не воспользоваться. Другими словами, уход «в тень» не просто неизбежен, но полностью оправдан, если «издержки легальности» оказываются выше «издержек нелегальности», а неформальные правила работают лучше (быстрее, дешевле), чем формальные.
При таком подходе нарушитель достоин не порицания, а восхищения, как экономический повстанец, ставящий калькулируемую целесообразность выше пустых слов о законопослушании. Либеральная идеология интерпретирует теневую деятельность как естественную и разумную реакцию на формальные нормы, проигрывающие неформальным договоренностям с точки зрения соотношения цены и качества решения проблем. Отсюда вывод: неработающие законы надо переписать, взяв за образчик сложившуюся практику. В этом случае законодатель уподобляется опытному садовнику, который дает людям самим протоптать тропы и уже по ним мостит дорожки.
Буквально то же предлагает Панеях: «Средняя российская фирма платит в качестве налогов, предположим, примерно 10 % своего оборота… Значит, правильный объем налогового бремени – 6 %, как сейчас у мелких предпринимателей» (с. 212). Разрыв номинального налогового бремени с реальным увеличивает власть чиновника, поскольку «наказание за отклонение от неписаных правил обойдется предпринимателю куда дороже» (с. 172).
Эта идея не лишена смысла. Но есть три существенных возражения. Во-первых, выросшие из практики правила поведения всегда смотрят «в прошлое», они плохо работают на будущее, особенно если оно видится через «прицел» реформ. Все крупные реформы, по сути, являются внедрением норм, чуждых практике. И либеральные реформы не исключение. Поэтому реформаторов любят историки, но не современники. Возвращаясь к примеру с мудрым садовником, нетрудно догадаться, что дорожки протопчут исходя из нынешних маршрутов. Стоит ли их мостить, если парк подлежит реконструкции?
Во-вторых, сумма индивидуальных рациональностей не гарантирует рациональность на уровне общества. Закон, не пригодный для оптимизации личного интереса, может быть выгоден индивиду как члену общества, обеспечивая надындивидуальную рациональность. Да и интересы у разных групп общества различаются. Водителям выгодно одно, а пешеходам – другое. Любят у нас перебегать улицу, где приглянется, наслаждаясь визгом тормозов. Так, может, это и узаконить? Одновременно со снятием знаков об ограничении скорости. Чтобы уравнять в правах водителей и пешеходов.
В-третьих, сопоставление «цены подчинения закону» и «цены избегания» как основы выбора – безусловно, красивая логическая схема. Но реальное поведение людей имеет более сложные основания. Быть пойманным – это не только обречь себя на определенные издержки, но и испытать чувство стыда. Или не испытать. И от этого многое зависит. Наказание – это не этикетка с ценой, прикрепленной к нарушению. Многие пытаются уйти от налогов и на Западе, но говорить об этом в приличном обществе не принято. А здесь автор с коллегами пару сотен интервью легко собрали, одно другого откровеннее. Для меня этот факт более информативен, чем содержание интервью. Значит, чувствуют моральное право. Отношение к закону не исчерпывается его качеством и даже практикой его применения. Не меньшую роль играют традиции, доверие к правителям, бытовой патриотизм, простите за пафос. А это в схему де Сото не заложено. И только упрощением закона, даже возведя его до уровня «ниже рынка», вряд ли что-то изменишь.
Связь времен: от лихих 1990-х к «стабильным» 2000-м
Наиболее интересный, на мой взгляд, сюжет книги – это сравнение «правил игры» бизнеса и власти в 1990-е и 2000-е годы. Тут можно спорить, предлагать свои версии, но нельзя не признать, что у Панеях есть собственная точка зрения, и она достаточно интересна.
Идея высказывается следующая. В 1990-е годы, когда законы были плохими, чиновники без труда ловили нарушителей. Это были годы, когда соответствие одному закону автоматически порождало нарушение другого, заплатить все налоги было нереально, получить все необходимые согласования было невозможно и т. д. На заведомых нарушениях со стороны предпринимателей держались неформальные правила игры бизнеса и власти. В 2000-е законы стали вменяемые, и предприниматели с надеждой развернулись в сторону легализации. В этой ситуации чиновникам, чтобы продолжить сложившуюся традицию «кормления» от бизнеса, ничего не оставалось, кроме как идти на подлог, выдумывать нарушения или склонять к нарушениям, а потом их изобличать. То есть при плохих законах чиновники ловили нарушителей, а при хороших сами стали нарушителями: «…сейчас всему виной не собственно закон, а непосредственно грубая сила, сосредоточенная в руках чиновников» (с. 181). Норма 1990-х – манипулирование законами, игра на их несовершенстве, тогда как норма 2000-х – произвол, игнорирование закона, каким бы совершенным он ни был.
Чтобы снизить для себя риски произвола, бюрократия «взялась приспосабливать законы к новой ситуации» (с. 182). В чем это выразилось? Чиновники обнесли изначально хорошее законодательство частоколом мелких и мельчайших поправок, которые развязали им руки и вернули систему в положение полной зависимости бизнеса от власти. Хотя иногда и этого не требовалось – суды, не найдя нарушения буквы закона, научились судить за противозаконные намерения. Кстати, создавая тем самым новую норму на будущее по типу прецедентного права, которого в России теоретически нет. Довольно подробно этот сюжет обсуждается на примере эволюции нового Налогового кодекса и его правоприменения.
