Административно-процессуальное право, как и любая отрасль советского права, имеет свой предмет. Но что значит определить предмет отрасли права? «Определить предмет той или иной отрасли права, – пишет Ю. М. Козлов, – значит выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью»[279]. Это сказано применительно к материальному административному праву. Что же касается процессуального административного права, то, с нашей точки зрения, помимо определения круга общественных отношений, регулируемых нормами одноименной отрасли материального права, и выявления их основных качественных особенностей, необходимо еще учитывать существование тесно связанных с ними правовых отношений, принадлежащих к сфере действия других материальных отраслей. Иначе говоря, для того чтобы определить предмет административно-процессуального права, нужно выделить те отношения, которые возникают в ходе административного процесса. А он, как известно, есть порядок реализации не только норм материального административного права, но и также некоторых норм других отраслей материального права, хотя и в меньшем объеме, например, гражданского, трудового и др.[280]
Отсюда ясно, что отношения, регулируемые материальным административным правом, входят главной составной частью в предмет административно-процессуального права, но не являются в нем единственной группой отношений»[281]. В предмет административно-процессуального права входят также общественные отношения, регулируемые нормами иных материальных отраслей. Поэтому представляется, что есть основания для отождествления предмета административно-процессуального права с кругом отношений, складывающихся в ходе советского административного процесса. Такое отождествление является логичным, поскольку административно-процессуальное право есть система норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность компетентных субъектов, а также возникающие при ее осуществлении общественные отношения.
Для того чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет советского административно-процессуального права, мы, естественно, должны обратиться прежде всего к предмету материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной, главной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет преемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Следует при этом оговорить, что в рамках настоящей работы мы не ставим своей целью специально анализировать предмет материального административного права. Эта большая и сложная проблема требует специального исследования. Поэтому мы воспользуемся научными данными, имеющимися в трудах советских юристов, и которые, с нашей точки зрения, могут быть приняты для оценки предмета административно-процессуального права.
Мы разделяем взгляд, согласно которому предметом материального административного права являются те общественные отношения, которые возникают в сфере советского государственного и общественного управления[282].
Складывающиеся здесь общественные отношения носят управленческий характер, чем качественно выделяются среди других групп общественных отношений, регулируемых советским социалистическим правом.
Достаточно полное представление о круге интересующих нас общественных отношений в теории административного права дано Ю. М. Козловым. Его позиция может быть взята за основу.
Первым критерием, характеризующим круг этих отношений, является их субъектный состав. По мнению Ю. М. Козлова, общественные отношения в сфере управления могут возникать между: а) различными органами советского государственного управления по вертикали, т. е. между вышестоящими и нижестоящими органами; б) различными органами советского государственного управления, не связанными между собой отношениями подчиненности (например, между исполнительным комитетом местного Совета и местными органами транспорта, связи и т. д.); в) различными органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями; г) различными органами государственного управления и общественными организациями; д) различными органами государственного управления и гражданами[283].
Нам представляется, что данный перечень нуждается в дополнениях. Во-первых, пункт «б», охватывающий отношения между подчиненными друг другу органами государственного управления, судя по примеру, не объемлет многих распространенных отношений. Сюда необходимо, например, включить отношения между двумя министерствами СССР и т. д., т. е. отношения между субъектами одного и того же звена или ранга.
Во-вторых, не учитывается обширная группа управленческих отношений, которые складываются, например, между предприятием или учреждением, с одной стороны, и гражданином – с другой. К их числу относятся, в частности, отношения, возникающие в связи с поступлением гражданина в вуз, отношения, связанные с пребыванием студента в вузе, и многие другие, т. е. те, которые практически возникают без непосредственного участия в них органа государственного управления или его официального представителя. Об этой категории управленческих отношений Ю. М. Козлов ничего не говорит, поскольку он придерживается концепции, согласно которой обязательным участником любого административно-правового отношения должен быть орган государственного управления или его полномочный представитель[284].
Мы считаем, что управленческие общественные отношения имеют большее число вариантов с точки зрения их субъектного состава.
Характеризуя отношения, составляющие предмет материального административного права, Ю. М. Козлов в качестве критериев использует характер и содержание отношений, направления, отрасли и объем управленческой деятельности.
Несмотря на очевидное многообразие этих общественных отношений, их объединяет одно общее качество, придающее им специфическую окраску, характерную для предмета административного права – материального и процессуального. Это качество – управленческий характер данных отношений. Иначе говоря, общим для них является то, что они возникают в процессе деятельности исполнительно-распорядительных органов или, если применить более общую формулу, в процессе реализации задач советского государственного управления.
Исходя из этой общей формулы, представляется возможным, в принципе, определить круг отношений, которые, подвергаясь воздействию материальных норм гражданского, трудового, колхозного и других отраслей права, реализуются с помощью административно-процессуальных норм. Это именно та часть отношений, которая непосредственно связана с решением задач государственного управления и для своего осуществления требует совершения определенных процессуальных действий исполнительно-распорядительных органов государственной власти.
Таким образом, предмет советского административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:
а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых достигается с помощью административного процесса;
б) те общественные отношения, регулируемые нормами материального гражданского, трудового, финансового, колхозного, земельного и семейного права, которые связаны с решением задач государственного управления и для своей реализации требуют процессуальных действий органов государственного управления;
в) сама процессуальная деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и других государственных и общественных органов.
Здесь, как нам представляется, достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли советского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и соответствующая процессуальная деятельность компетентных государственных органов. Соответственно этому у процессуальной отрасли двуединая задача – регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, – с другой.
