Избиратели и общественные деятели предпочитают поддерживать программы, приносящие быстрые и явные выгоды при отдаленных и сложно вычисляемых потерях. Например, решения, связанные с нанесением ущерба экологии, могут быть приняты, если сулят получение прибыли в ближайшее время. Вред от загрязнения окружающей среды трудно точно оценить, и его проявления скажутся в отдаленном будущем. Программы, требующие определенных немедленных затрат и приносящие сложно определяемые выгоды в будущем, часто отвергаются.
2. Даже если предположить, что все чиновники и депутаты руководствуются при принятии решений исключительно интересами народа и имеют единое мнение относительно этих интересов, принятые решения все равно не будут оптимальны. Лица, принимающие решения, не всегда точно представляют себе функционирование экономики и имеют достаточно информации для выработки оптимального решения. Политика может изменяться или искажаться в процессе реализации.
3. При осуществлении принятых экономических решений возникает ряд проблем. Бюрократия может быть неэффективной или коррумпированной, способна искажать полученные указания, а также использовать инструменты экономической политики в своих узких интересах. Могут возникнуть проблемы во взаимоотношениях между руководителями и исполнителями. Кроме того, необходимо время на то, чтобы экономика приспособилась к тем изменениям, которые вызвало вмешательство государства. Правительственные решения в связи с этим могут оказаться несвоевременными и не всегда возможно точно оценить и предвидеть все последствия принятых государством мер. Поскольку экономическая ситуация зависит от огромного числа факторов, некоторые из которых случайны и не могу быть спрогнозированы, то и последствия экономической политики на практике могут сильно отличатся от ожидаемых.
4. Избиратели ограничены в выборе общественных товаров по сравнению с покупателями потребительских товаров. Голосуя за определенную партию или кандидата, человек поддерживает всю его программу, в том числе и те ее положения, которые ему не нравятся.
5. Государственные учреждения имеют меньше стимулов для эффективной работы, чем частные компании. В случае низкой эффективности им не угрожает разорение.
С точки зрения теории общественного выбора представляется важным не столько расширение функций государства, сколько сосредоточение правительственных усилий на реализации основных направлений деятельности государства. Поскольку ресурсы, которыми располагает правительство, ограниченны, расширение его обязанностей зачастую сопровождается утратой внимания к важнейшим функциям государства.
Государству следует поощрять конкуренцию в области предоставления общественных благ, в частности за счет конкурентного распределения контрактов на предоставление услуг путем проведения тендеров и аукционов. Следует также стимулировать непосредственное участие пользователей общественных благ в разработке, реализации и мониторинге их предоставления в тех случаях, когда это возможно.
14.5. Новая экономическая история
Группа экономистов неоинституциального направления во главе с Д. Нортом предложила собственный вариант истолкования общих закономерностей развития человеческого общества. В отличие от старой исторической школы, которая, по их мнению, характеризировалась эклектичностью, описательностью и отсутствием концептуальной основы, они опирались на строгие количественные методы и учение об эволюции институтов, теорию прав собственности и транс-акционных издержек. Это позволило им создать дисциплину, которая получила название новой экономической истории. Основным толчком к ее разработке стало осознание небесплатности действия институтов. «Правила игры», или институты, призваны снижать неопределенность и делать социальную среду более предсказуемой. Их действие осуществляется через систему стимулов, которая направляет деятельность людей по определенной траектории. Однако формирование и поддержание самих институтов требует значительных затрат. В этом и заключается парадокс «правил игры».
Д. Норт различает три вида институтов:
1) неформальные (традиции, обычаи, моральные нормы);
2) формальные (конституция, законы, административные акты);
3) механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил (суды, органы охраны правопорядка и т. д.).
Неформальные институты складываются постепенно, спонтанно, как побочный результат действий множества индивидов, преследующих собственные интересы. Формальные институты устанавливаются и поддерживаются сознательно, в основном силой государства. Они имеют иерархическую структуру: правила высшего порядка изменить труднее, чем правила низшего уровня. Формальные институты, в отличие от неформальных, могут подвергнуться единовременной ломке. Октябрьская революция 1917 г. в России – пример такой радикальной смены официальных норм.
Одновременно с процессом образования институтов идет процесс формирования механизмов принуждения к их соблюдению, поскольку как только возникает правило социального взаимодействия, возникает проблема девиации. Механизмы принуждения к следованию правилам различны для формальных и неформальных норм. За нарушение неформальных правил людей ждут персональные, реализуемые пострадавшей стороной, или коллективные санкции, проводимые группой, к которой принадлежит нарушитель. Чем прочнее социальные связи, тем действеннее такие санкции и соответственно тем сильнее неформальные институты. Механизмы соблюдения формальных правил имеют организованный характер и не зависят от социальных связей. Поскольку аппарат реализации таких механизмов допускает большую отдачу от масштаба, то сравнительным преимуществом в их осуществлении обладает государство.
Главными источниками институциональных изменений Д. Норт считает сдвиги в структуре относительных цен и идеологию, под влиянием которой формируется структура предпочтений людей, причем каждый из них может действовать самостоятельно.
Индивиды постоянно стоят перед выбором: ограничиться взаимодействием в рамках существующих норм или направить ресурсы на их изменение. Второй вариант более предпочтителен, когда ожидаемые выгоды велики и способны окупить издержки формирования новой институциональной системы общества. Такое объяснение лежит в основе «наивной» или «оптимистической» модели развития, согласно которой неэффективные институты заменяются эффективными. Именно она послужила идеологической основой книги Д. Норта и Р. Томаса о восходящем развитии западного капитализма.
Однако в истории имеется немало примеров, когда эта модель не выполняется. Тысячелетиями существуют неэффективные формы экономики; разрыв между уровнем развития разных обществ скорее увеличивается, чем сокращается; конкуренция на политических и экономических рынках не способствует замене неэффективных норм. Объясняя эти процессы, в своих поздних работах Д. Норт ссылается на действие следующих факторов: роль государства, влияние групп интересов и зависимость от ранее выбранной траектории развития.
Во-первых, роль государства может быть двоякой. С одной стороны, оно может способствовать экономическому росту, производя важнейшее общественное благо – правопорядок, с другой – вести себя как «хищник», стремясь максимизировать монопольную ренту, выраженную в разнице между доходами и расходами бюджета. Для достижения этих целей чаще всего необходимы совершенно разные комплексы институтов. Государство может быть заинтересовано в поддержании неэффективных институтов, если это увеличит его монопольную ренту.
Во-вторых, выгоды и издержки от действия институтов распределяются неравномерно, поэтому перераспределительные соображения бывают весомее соображений эффективности. По мнению Д. Норта, политический рынок имеет тенденцию введения неэффективных прав собственности, ведущих к застою и упадку.
В-третьих, институты характеризуются значительной экономией на масштабах. Установленное правило можно распространить с минимальными затратами на большое количество людей и сфер деятельности, в то время как создание норм сопряжено со значительными первоначальными безвозвратными вложениями. Поэтому «старые» институты часто оказываются предпочтительнее «новых», даже в случаях, когда последние способствуют увеличению благосостояния.
Все перечисленные факторы способствуют сохранению сложившейся институциональной системы независимо от ее эффективности. Иными словами, институты удерживают общество в рамках однажды выбранной траектории, изменить которую достаточно трудно. Этим Д. Норт объясняет феномен расходящихся путей развития.
В современных обществах, по мнению Д. Норта, одновременно существует и эффективные, и неэффективные институты. Одни поощряют нововведения и инвестиции, а другие – стремление к привилегиям и льготам, одни способствуют конкуренции, другие – монополизации, одни расширяют поле взаимовыгодного обмена, а другие сужают его. Таким образом, для развития общества решающим фактором является соотношение между этими группами институтов.
