К началу 1914 г. возникла настоятельная потребность отделить управление разведкой и собственно добывание сведений от информационно-статистической и аналитической работы. Для этого в мае 1914 г. создается Особое делопроизводство (ОД) МГШ — первый самостоятельный морской орган агентурной разведки, — которое выделилось вместе с Центральным бюро (с 1912 г. подразделение стало преемником внештатного объединенного Секретного бюро в структуре сухопутной разведывательной части — Разведывательного центра ГШ) из состава иностранного отдела статистической части Морского Генштаба. Одной из основных функций Особого делопроизводства стала непосредственная организация тайной агентурной разведки. На него также возлагалось и прямое руководство военно-морской дипломатической разведкой. Периферийные структуры Особого делопроизводства МГШ были представлены региональными (Черноморским, Балтийским и т. д.) «Столами Особого делопроизводства» (штатная категория начальника Стола — капитан 2-го ранга).
С марта 1914 г. начала свою работу специальная подкомиссия морского ведомства, назначенная «… для выработки правил и инструкций по тактической и организационной частям радиотелеграфного дела на судах флота». Она, проанализировав «имевшиеся в ее распоряжении донесения о радиотелеграфировании в иностранных флотах», пришла к выводам, зафиксированным в протоколе от 27 марта 1914 г.: «Сведения об иностранных флотах чрезвычайно скудны, и весьма желательно их дополнить. Для этого необходимы донесения военно-морских агентов о состоянии материальной части, о нововведениях в организации радиотелеграфирования на судах флота и в учреждениях службы связи».
12 (25) мая 1914 г. утверждено новое положение о штабах командующих флотами, введенное в действие 11 (24) июня того же года приказом морского министра № 177. Однако штаты флота были приведены в соответствие с этим документом лишь в ходе войны 4 (17) мая 1915 г. секретным приказом по флоту и морскому ведомству № 203.
Что касается периферийных флотских органов управления разведкой, то работоспособных разведывательно-информационных структур на флотах до Первой мировой войны сформировано не было. Разведывательные задачи частично решались в штабах флотов, частично в структурах их служб связи. Порядок, периодичность и форма представляемой разведывательной информации были не разработаны, и с ними импровизировали в течение всей войны.
Собственно информационная работа на флоте в предвоенный период была организована в системе различных военно-статистических структур (частей, отделов, отделений) штабов различного уровня (Ставка, ГМШ-МГШ, штабы флотов, флотилий и др.). К началу войны информационные органы в МГШ были представлены Иностранным отделом статистической части и частично Особым делопроизводством Морского Генштаба. В Морском штабе ВГК имелись два отдела, отвечающие за Северный и Южный морские театры. В каждом из них были созданы статистические делопроизводства.
На флотах информационная работа «растекалась» между несколькими структурами, что не позволяло командованию оперативно получать полную и точную разведывательную информацию. Так, данные о противнике собирались и обрабатывались в статистических отделениях Оперативных частей штабов действующих флотов. Информация радиоразведки собиралась и обрабатывалась в части флагманского минного офицера (ответственного на флоте в том числе и за вопросы связи). Служба связи имела свои разведывательно-информационные структуры, которые обрабатывали данные воздушной, морской, радио- и дешифровальной разведки и докладывали их самостоятельно.
Большинство офицеров, служивших в информационно-разведывательных структурах флота, обладали хорошими аналитическими способностями, широким кругозором и знанием нескольких иностранных языков. Информационная работа на всех уровнях велась путем учета, систематизации и обработки поступающей информации по театрам, странам, темам и так далее и в целом отвечала поставленным задачам, но слабая проработка вопроса об уровнях обработки и централизации разведывательных сведений в одном информационно-аналитическом органе флота привела к дублированию циклов обработки, перерасходу сил и средств, неудачной импровизации в организации разведки и в итоге к недостаточной эффективности деятельности флотских разведок.
Созданные перед войной агентурные сети и система агентурного наблюдения за противником МГШ оказались недостаточно продуманы, в первую очередь в вопросах организации связи и обмена информацией, что не позволило в полной мере оперативно использовать добываемые агентами данные.
Если накануне войны 1914 г. на сухопутье военная агентурная разведка в тесном взаимодействии с находящейся с ней в одном подразделении военной контрразведкой имела весомые результаты, то приморские театры военных действий оставались без специфического шпионского обеспечения. Пробелы приходилось исправлять уже в ходе сражений Первой мировой.
Самым слабым местом в деятельности штабов командующих флотами в первые месяцы мировой войны оказалась их неспособность организовать эффективное разведывательное обеспечение сил. Разведку на морских театрах военных действий планировал и осуществлял Морской Генеральный штаб. Штабы флотов разведывательных органов не имели. «Собирание военно-статистических сведений», формально входившее в перечень функций статистического отделения оперативной части штаба командующего флотом, по существу, не предполагало ведение разведки своими силами и средствами, а сводилось к получению информации от соответствующих подразделений генмора.
Такое положение, естественно, приводило к отрыву разведывательной деятельности от интересов действующих флотов. Морские генштабисты часто не знали реальных информационных потребностей руководимых ими сил и потому нередко организовывали «разведку ради разведки». Занимаясь главным образом агентурной разведкой в стратегических интересах под руководством начальника МГШ, статистическая часть генмора практически упустила из виду оперативную разведку в интересах командования объединений и группировок флота. Как правило, сведения, поступавшие флотскому командованию без проверки достоверности и анализа в штабе флота, скорее дезориентировали командующего и флаг-капитана по оперативной части, нежели помогали им правильно оценивать обстановку.
Подтверждением тому может служить выдержка из рапорта командующего флотом Черного моря адмирала А.А. Эбергарда Верховному главнокомандующему великому князю Николаю Николаевичу от 29 декабря 1914 г. (11 января 1915 г.) № 1043:
«Что касается агентурной разведки, то, к сожалению, во флоте не принят тот порядок, что в армии, где каждый округ ведет разведку на своем театре. Вся агентурная разведка флота была сосредоточена в Морском Генеральном штабе, откуда флоты, как Черноморский, так и Балтийский, получают уже готовые сведения. Эта же разведка по отношению к Южному театру, с начала войны, то есть с 16 октября по 11 ноября [1914 г.], не дала ни одного известия о неприятеле. Все скудные сведения, которые получались мною о движении неприятельских транспортов, являлись частью запоздалыми и частью противоречивыми».
Еще откровеннее выразился на сей счет флаг-капитан по оперативной части штаба командующего Балтийским флотом капитан 1-го ранга А.В. Колчак: «Мы совершенно лишены сведений о противнике. Разведке нашей цена ноль. Она ничего путного не дает».
Необходимо также отметить, что в начале XX века в России не существовало и единого контрразведывательного органа. Контрразведывательным обеспечением российского флота занимались в основном Департамент полиции, Отдельный корпус жандармов (ОКЖ) и Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС). Разбалансированность системы государственных учреждений в области контршпионажа, отсутствие четкого разграничения «сфер влияния» между ведомствами и, как следствие, хаотичность контрразведывательных мероприятий в значительной степени снижало их эффективность.
К исходу второй военной кампании сначала на Балтике, а затем и на Черном море разведывательные функции были перераспределены в пользу штабов командующих флотами. Так, с января 1915 г. Морское министерство начало подготовительные мероприятия по созданию на флотах органов военной агентурной разведки и контрразведки (военного контроля) — разведывательных пунктов (РП), состоящих из двух основных отделений: разведывательного и контрразведывательного, подразделяющихся на направления, группы и части. РП могли возглавлять лишь специалисты агентурной разведки с тем, чтобы в процессе повседневной деятельности не засветились лица, занимающиеся контрразведкой. Предусматривалась ротация на должности руководящего состава офицеров разведки в контрразведку и наоборот, а также в «своих» подразделениях. Для этого необходимо было иметь опыт работы «рядовым опером» в сфере предстоящего назначения не менее 2 лет и 6 месяцев.
