Результаты показали, что человек со скромными средствами должен потратить 289 дней на бюрократические процедуры, требуемые для заполнения 11 документов, и лишь после этого сможет открыть небольшое предприятие.
По завершении имитации мы рассчитали издержки на все необходимые процедуры. По нашим расчетам все вместе обошлось в 194,4 долл. Почти десятимесячное ожидание разрешения открыть дело привело бы к потере чистого дохода в 1036,60 долл. Общие затраты на законную регистрацию предприятия составили, таким образом, 1231 долл. — 32 минимальные месячные зарплаты.
Эти первоначальные результаты показали не только трудность доступа к промышленной деятельности, но и абсурдность утверждения, что законы не создают проблем. Они показали также абсолютную бесцельность всего порядка: несмотря на 289 дней, проведенных имитаторами в присутственных местах, и 11 полученных ими разрешений, ни в одном из этих присутственных мест никто не заподозрил, что участвует в игре.
Цена доступа к жилью
Следующим шагом было изучение цены доступа к жилью.
Использовать метод имитации оказалось невозможным, поскольку для этого было бы необходимо создать ассоциацию или кооператив и привлечь несколько сот человек к участию в длительном эксперименте. Нам удалось использовать два непрямых метода. Анализируя содержание законов, мы смогли выяснить характеристики различных процедур;
анализируя административную практику, мы определили среднюю продолжительность этих процедур. Данное исследование охватывает те единственные три ситуации, в которых власти выделили землю под строительство в период между 1981 г. (годом принятия Закона о муниципалитетах) и датой проведения исследований сотрудниками Института. Следует отметить, что в тот же самый период произошло несколько сот захватов.
Мы выяснили следующее: если группа небогатых людей решает получить городскую землю для жилищного строительства легально, она должна добиться официального разрешения на пользование пустующей государственной землей, представить план урбанизации, получить разрешение на строительство и сертификат соответствия строений одобренному плану. Процесс занимает в среднем 83 месяца (6 лег и 11 месяцев), если выполнять все установленные требования.
В данном случае закон требует непропорционально больших затрат. Есть смысл кратко рассмотреть каждую из основных стадий этого процесса.
Получение государственной земли
Если заинтересованные стороны не могут купить уже урбанизированный участок земли и решают построить дом на вполне законных основаниях, они должны испросить разрешение на получение государственной земли.
Эта процедура занимает 43 месяца (3 года и 7 месяцев). В ней участвуют до шести министерств, в том числе президент Республики. Ввиду продолжительности процедуры Институт решил выяснить последовательность необходимых административных шагов и ответить на вопрос, является ли такая длительность всех процедур следствием сопротивления бюрократии или же это результат необходимости строгого исполнения установленных правил. 43 месяца, необходимые для получения разрешения, являются результатом 207 бюрократических процедур, которые затрагивают 48 различных правительственных учреждений. Каждая процедура занимает примерно одну рабочую неделю.
Следует отметить, что всякий человек, приобретающий государственную землю, получает в конце процесса неполноценное право владения. Например, в отличие от обычного владельца частной собственности, получатель государственной земли может продать или заложить ее лишь с согласия провинциального правительства. Такая правовая дискриминация задевает только людей с небольшими средствами, более всего нуждающихся в приобретении государственной земли для строительства жилья.
Не следует полагать, что темный процесс получения разрешения идет сам по себе. Он требует времени, информации и ресурсов. Чтобы подсчитать издержки, Институт взял за основу некую гипотетическую ассоциацию жилищного строительства, состоящую из 244 членов, и рассчитал затраты каждого члена ассоциации на приобретение честным путем официального разрешения на клочок земли, где он мог бы построить свой дом.
По нашим оценкам на выполнение процедур получения разрешения ассоциации придется затратить 526 019 долл. Каждый участник тратит 2156 долл… Другими словами, всякий, кто в то время получал минимальную месячную зарплату, должен был отдать свой полный доход за 4 года и 8 месяцев.
Согласование инфраструктуры
Выделенную государством землю следует осваивать. Согласно определению из Национальных строительных правил это «процесс, включающий изменение использования сельской или пустующей земли и предусматривающий создание коммунальных сооружений».
Строительство не может вестись произвольно — в соответствии со вкусами и финансовыми возможностями владельцев. Любой план застройки участка должен прежде всего принимать во внимание назначение земли, определенное зональными правилами, минимальные стандарты качества и максимально допустимую нагрузку на инфраструктурные сооружения.
Только при соответствии плана всем критериям может быть начата застройка участка. Необходимые согласования занимают в среднем 28 месяцев и включают по меньшей мере три стадии, каждая из которых требует привлечения городского совета-Лимы: утверждения подготовительных разработок, утверждение планов и выдачи разрешений на внесение изменений в эти планы.
Разрешение на строительство
И, наконец, когда земля уже получена и создана инфраструктура, можно начинать застройку. Но сначала нужно получить разрешение на строительство, а когда оно закончено — получить сертификат соответствия застройки ранее утвержденному плану. Институт обнаружил, что для получения этих двух документов в городском Совете требуется обычно около 12 месяцев.
Очевидно, что люди захватывают землю и строят дома в нарушение закона прежде всего потому, что законные каналы доступа к земле чрезвычайно трудно проходимы.
Бессмысленность ограничений делается особенно удручающей, если вспомнить, что от силы 5 % национальной территории в настоящее время используется для хозяйственных целей. Экономическое значение остальным 95 % придает лишь деятельность людей. Застройка — обычный способ сообщить ценность земле, но именно этот путь и ограничен законом.
83 месяца нужно убить на получение разрешений на землю, на создание инфраструктуры, на строительство. Этот срок следует рассматривать как главное препятствие, делающее законопослушание настолько дорогим, что для людей со скромным достатком единственным выходом является внелегальная застройка. Это типичный пример плохого закона.
