Совершенно очевидно, что у нас в настоящее время нет такого учреждения, которое действительно согласовало бы основную работу хозяйственных ведомств, все более и более вводя ее в рамки единого хозяйственного плана. С того времени как мы перешли к трудовым армиям и к практическому проведению трудовой повинности, Совет Обороны был переименован в Совет Труда и Обороны. Этим была намечена некоторая новая тенденция; но только намечена. Война с Польшей и Врангелем[126] заставила в последний период во главу угла хозяйственных ведомств снова поставить задачу обороны.
Разумеется, если бы мы оказались вынуждены и в ближайшие месяцы вести войну большого масштаба, нам вряд ли удалось бы достигнуть серьезных изменений в организации управления хозяйством. Но если мы, после уничтожения Врангеля, получим возможность сосредоточить главные силы на хозяйстве, – а это вполне вероятно, – Совет Труда и Обороны должен будет стать преимущественно Советом Труда, т.-е. фактически взять на себя ту роль, которая по первоначальному замыслу намечалась для Высшего Совета Народного Хозяйства.
Осуществление этой задачи чрезвычайно сложно. Оно предполагает прежде всего точный учет и использование богатого опыта сотрудничества, взаимодействия, трений и согласований работы отдельных ведомств и главков. Страшно разросшиеся ведомства живут в значительной мере самодовлеющей жизнью. В Совнарком вопросы поступают тогда, когда требуют законодательного оформления. В Совет Обороны поступают на согласование отдельные случаи военно-хозяйственных конфликтов. Но основная строительная работа каждого ведомства, сложные внутренние организационные и хозяйственные мероприятия и реформы разрешаются и протекают чисто ведомственным путем.
В первый период Советской власти декретная работа, при всей своей хаотичности, имела революционно-инициативный, глубоко творческий характер. Намечались и закладывались самые основы государственных органов, их взаимоотношений и их работы. Центр тяжести советского творчества находился, несомненно, в Совнаркоме.
В дальнейшем, когда война поглотила все внимание, центр тяжести государственной работы передвинулся в значительной мере в Совет Обороны и в Реввоенсовет Республики, куда были включены Наркомпуть, Наркомпрод (в лице Главснабпродарма), ВСНХ (в лице ЧУСО), Наркомздрав (в лице Главсанупра).
После ликвидации Врангеля и Петлюры[127] задача будет состоять в том, чтобы выровнять советский государственный аппарат вокруг основного хозяйственного стержня, установить необходимую пропорциональность в работе разных ведомств и разных отраслей хозяйства, обеспечить возможность взаимообслуживания ведомств материальными благами и личными усилиями по кратчайшим линиям, устранить параллелизм в работе отдельных ведомств, поскольку он порожден ведомственной замкнутостью и отчужденностью; в то же время разрешить разным ведомствам иметь параллельные, т.-е. однородные, органы, в тех случаях когда такого рода параллелизм дает экономию труда, – подобно тому как в некоторых новейших заводах инструментальная мастерская не сосредоточивается в одном месте, а разбивается на ячейки при отдельных цехах, и т. д. и т. п. Все эти вопросы в ближайший период составят самое важное содержание работы центрального государственного аппарата, которая должна будет найти свое дополнение в соответственной работе областных и губернских органов.
Чрезвычайная «ведомственность» объясняется в значительной мере тем, что отдельные комиссариаты и главки живут замкнутой и по существу независимой друг от друга жизнью. В основных вопросах своей деятельности они не объединены. В Республике нет такого учреждения, которое проверяло бы работу ведомств с точки зрения соответствия методов – задачам, достигнутых результатов – затраченным усилиям; которое согласовало бы производственные планы хозяйственных ведомств; которое сравнивало бы организационные формы и методы работы разных ведомств и помогало бы более отсталым равняться по передовым, – т.-е. нет учреждения, которое руководило бы хозяйственной жизнью страны в целом.
Единство хозяйственного плана может быть достигнуто не путем априорных и крайне произвольных статистических выкладок, а путем постоянной живой проверки работы производственных и распределительных органов и учреждений, ведомственных планов и выполнения последних; путем внесения поправок в эти планы с целью установления надлежащего между ними соответствия; путем нажима на более отсталые участки трудового фронта и путем их подкрепления дополнительными силами и средствами. Эта хозяйственно-творческая работа должна дополняться работой статистического учета и выработкой основанных на учете гипотетических, приблизительных планов, которые путем регулировки на опыте должны приобретать все большую и большую точность.
ВСНХ, ставший фактически Комиссариатом промышленности, этой работы выполнять не может. Задача сейчас естественно ложится на Совет Труда и Обороны.
V. Совет Труда и Обороны как руководящий хозяйственный орган
Сейчас было бы преждевременно пытаться дать схему реорганизации Совета Труда. Такого рода схема должна быть выработана при участии наиболее заинтересованных ведомств. Но общее направление реорганизации совершенно ясно: из высшей междуведомственной комиссии, которая, по общему правилу, вмешивается в дело только в случае конфликтов между разными ведомствами, или для того чтобы дать очередной толчок работе одного из них, в соответствии с наиболее острой потребностью дня, – из такой междуведомственной комиссии Совет Труда должен превратиться в объединяющий и руководящий хозяйственный орган. Некоторые из нынешних междуведомственных комиссий отойдут, несомненно, к Совету Труда; другие отпадут. Для того чтобы войти в работу и овладеть ею, Совету Труда придется на первых порах создать ряд вспомогательных комиссий. Основной задачей должно явиться создание правильной системы междуведомственных и вневедомственных органов, способных охватывать нашу хозяйственную жизнь в целом, точно определять каждый раз слабейшее звено во всей цепи, учитывать в реальных хозяйственных, а не фиктивно-бухгалтерских единицах понесенные расходы и полученные результаты и обеспечивать таким путем выработку и проведение в жизнь единого хозяйственного плана.
Нужно начать с установления периодических (например двухмесячных) отчетов хозяйственных ведомств по строго разработанным и согласованным между собою образцам. Эти отчеты должны давать взаимопроверку ведомств и вместе с тем фактическую основу как для согласования их текущей работы, так и для необходимых изменений в основных заданиях.
Совет Труда должен в своей работе иметь опору не только в ведомствах и главках, но и в областных хозяйственных органах (совтрудармах). Необходимо всемерно укрепить областные совтрудармы, дать им, в рамках общего плана, самые широкие полномочия, внести единообразие и периодичность в их систему учета и отчетности и поддерживать с ними правильную связь. При таких условиях мы будем иметь взаимопроверку и взаимосогласование ведомств не только на верхушке, – в Москве, но и в областном масштабе.
Роль местных (уездных, губернских и областных) хозяйственных органов будет не умаляться, а возрастать вместе с возрождением и плановым объединением хозяйственной жизни. Главкократический централизм в его нынешней форме может держаться лишь на основе чрезвычайного хозяйственного оскудения. Только крайняя ограниченность и медленность самого материального процесса производства могли допустить убийственный бумажный круговорот, при котором Москва пыталась думать и решать за всех. В области железнодорожной ультрацентралистические методы управления сетью вызывались крайним недостатком подвижного состава и чрезвычайным ухудшением его эксплуатации. Возрождение железнодорожного транспорта требует создания округов, т.-е. могущественных областных объединений с широкими полномочиями по управлению дорогами во всех отношениях. Совершенно ясно, что такой порядок отнюдь не означает умаления действительного хозяйственного централизма, ибо только путем передачи округам права самостоятельно решать текущие вопросы разгруженный центр получит действительную возможность сосредоточить внимание и усилия на властном руководстве всей сетью в основных задачах ее работы. То же самое относится и к другим ведомствам. Чем явственнее будет обнаруживаться возрождение нашей промышленности, тем гибче должен будет стать руководящий ее аппарат, тем более самостоятельности – в рамках общегосударственных заданий – должны будут получить областные и местные органы. Из этого закона не изъят, разумеется, и Комиссариат продовольствия. Как только у него окажутся сколько-нибудь крупные запасы, он должен будет предоставить значительный маневренный резерв областным хозяйственным органам.
