При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном процессе представляется необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса как сложного правового явления, объединяющего три разновидности – гражданский, уголовный и административный процессы. То обстоятельство, что названные разновидности объединяются единым понятием «процесс», свидетельствует о том, что у них имеются общие свойства, в равной мере распространяющиеся на каждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью предполагает одновременное существование его и в форме особенного. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества.
Рассмотрим, какими же общими свойствами обладает процесс как правовое явление.
1. Взятый в целом, процесс есть определенное выражение государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс – это специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная связь с государством – таково одно из важных свойств процесса. Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных государственных органов.
Если перейти от общего к особенному, т. е. к отдельным видам процесса, то здесь на первый план выступает теснейшая связь трех видов процесса с такими общепризнанными в советской правовой науке формами деятельности социалистического государства, как правосудие и государственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как форма деятельности Советского государства реализуется посредством гражданского и уголовного процессов, государственное управление – посредством административного процесса. Формы деятельности государства в данном случае выступают как явления, первичные по отношению к соответствующим разновидностям процесса, и, следовательно, особенности этих форм определяют и особенности тех или иных видов процесса.
2. Процесс – это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответствующих систем государственных органов. Точно так же каждый вид процесса – гражданский, уголовный и административный – представляет собой деятельность определенных систем государственно-властных органов, посредством которой решаются задачи правосудия и государственного управления. Поскольку задачи названных форм государственной деятельности различны, то и способы их осуществления посредством тех или иных видов процесса отличаются определенной спецификой.
3. Основное свойство процесса, однако, заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходимые основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности Советского социалистического государства.
Правовая природа процесса вообще, гражданского, уголовного и административного в частности выражается прежде всего в их социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей советского права. Каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.
Однако одной юридической цели еще недостаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Поскольку любой вид процесса предназначен для реализации социальных правил, установленных или санкционированных государством, – материальных правовых норм, постольку он может быть только юридическим порядком, ибо иначе реализовать правовую норму невозможно. Сказанное не относится к ситуациям, когда запретительные нормы материального права реализуются путем соблюдения их соответствующими субъектами.
Нетрудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил – процессуальных норм советского права: гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.
Для характеристики процесса принципиальное значение имеет и то, что все его разновидности представляют собой юридически результативную деятельность, посредством которой только и может быть достигнут требуемый юридический результат в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел.
Значит, юридический результат в сфере правосудия и государственного управления, как того требует реализация соответствующих материальных норм советского права, может быть обеспечен посредством гражданского, уголовного и административного процесса[384].
Исходя из этого, мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса. По нашему мнению, они более близки к объективно существующему положению, поскольку полнее учитывают связи административного процесса с управленческой деятельностью Советского государства и их позиция стимулирует к исследованию вопросов административно-процессуального права в целом.
Таким образом, более правильной представляется оценка административного процесса как порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами, а в предусмотренных законом случаях и другими субъектами, как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.
Чтобы определить понятие административного процесса, выявить его характерные черты, необходимо раскрыть связь административного процесса с двумя явлениями, без которых он практически существовать не может. Речь идет о соотношении административного процесса с государственным управлением и советским административным правом – материальным и процессуальным.
Такой подход обусловлен известной формулой К. Маркса о том, что процесс есть форма жизни закона, поскольку материальное право имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы[385].
Административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов и формой реализации норм материального административного права. Процесс – это проявление внутренней жизни материального административного права, в свою очередь он осуществляется по правилам, установленным административно-процессуальным правом.
Общность между административным процессом и государственным управлением проявляется прежде всего в их единой социалистической сущности, тождестве сферы проявления. И административный процесс, и управленческая деятельность реализуются одной и той же системой органов. Выполняя управленческие функции, исполнительно-распорядительные органы государственной власти реализуют и процессуальную деятельность.
При анализе понятия административного процесса следует иметь в виду, что не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируется только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технологических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие, за небольшим исключением, не может быть включена организационно-технологическая часть управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительно-распорядительных органов.
Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.
