Применительно к финансовому праву ответ на поставленные В. Д. Зорькиным вопросы, как представляется, может частично лежать в плоскости оценки адекватности методологии с точки зрения использования достижения экономических наук в целях научного познания и правотворчества в области финансового права. Российское право, в том числе право финансовое, все еще во многом использует формально-юридический подход, оставаясь на выработанных в советскую эпоху позициях философии юридического позитивизма.
Примеры дисбаланса методологии
Можно привести практические примеры. Так, Конституция России, устанавливающая принципы социального государства, равной защиты прав собственности, государственной защиты прав и свобод граждан, фактически требует от Российской Федерации принимать все необходимые меры, обеспечивающие практическую реализацию указанных принципов. Для осуществления таких мер необходимо определять и закреплять статус имущества, направляемого на нее. При этом Конституция закрепляет существование частной, государственной, муниципальной и иной формы собственности. Принятое законодательное регулирование, в первую очередь, гражданское, фактически разделяет собственность лишь на частную и государственную (муниципальную)49. На первый взгляд указанная классификация не вызывает вопросов: частная собственность закрепляет права на имущество субъектов, реализующих частный интерес, а государство, выражающее общий интерес, направляет имущество на достижение социально-значимых целей.
Но экономический анализ фактической деятельности практически всех, скажем, антикризисных регуляторов в мире, показывает, что их имущественные фонды отделены от казны, за счет чего они приобретают определенную управленческую и имущественную независимость. Такая независимость необходима для того, чтобы антикризисные органы, которым, конечно же, необходимы средства, были автономны от сиюминутных государственных решений и имели деньги для борьбы с кризисом в ситуации преддефолтного состояния государства. Экономический анализ показывает, что указанная модель единственно возможна, поскольку чтобы бороться с кризисом, нужны средства, а в случае системного кризиса у государства средств зачастую нет50.
Здесь возникает вопрос о том, как правильно квалифицировать собственность таких антикризисных регуляторов. Она не частная, поскольку направлена на реализацию общесоциальных интересов (в том числе в сложнейшие периоды жизни государства). Но она и не государственная, отделена от казны. По этому вопросу в отношении Агентства по страхованию вкладов А. В. Турбанов пишет следующее: «…наделение Агентства правом собственности на имеющееся у него имущество является принципом, сознательно заложенным законодателем в концепцию системы обязательного страхования вкладов. Данная система изначально была организована как институт, не входящий в систему органов государственной власти, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств. Вместе с тем право собственности Агентства на свое имущество нельзя признать частным». Здесь ученый обращает внимание на подход, выработанный в рамках гражданского права, согласно которому существует только две формы собственности: частная и публичная. Частная форма собственности является общим, собирательным понятием для присвоения (собственности) любых частных лиц, а публичная – для публичного или общественного присвоения51. Другими словами, критерием деления здесь является интерес…»52.
Фактически негосударственной публичной собственностью, несмотря на ее формальный статус, можно назвать собственность Центрального банка. Как утверждают исследователи, идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX веке, но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX века как средство противодействия инфляционным механизмам пополнения бюджета53. В сегодняшней России Центральный банк независим и во исполнение его публичных функций самостоятельно осуществляет все правомочия собственника: владение, пользование, распоряжение54. Тот факт, что его собственность названа федеральной государственной при одновременном его самостоятельном функционировании, как представляется, свидетельствует о том, что потребность в наличии категории публичной собственности существует и впервые она возникла в момент признания независимости Центрального банка. Приведенные выше тезисы, как можно заметить, содержат в себе как правовые, так и экономические аспекты.
Таким образом, экономико-правовой анализ в данном случае показывает правовую неточность: разделение собственности на частную и государственную фактически проводится без единого критерия. Государственная собственность отграничивается по субъекту, а частная – по направленности интереса. В результате можно сделать предположения о необходимости разграничения собственности на частную и публичную, и лишь как разновидность публичной выделять государственную собственность. Эта проблема, к слову, как нельзя актуальна сегодня, в условиях активного реформирования гражданского законодательства55.
Можно привести и иной пример. В российских реалиях некоторые кредитные организации сосредотачивают значительную часть привлеченных у вкладчиков ресурсов в целях финансирования одного (чаще всего, строительного) проекта, нередко принадлежащего собственнику кредитной организации. С точки зрения закона это явление ограничено следующим образом. Банк России, осуществляя деятельность по финансовому регулированию, в соответствии с положениями статьи 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»56. издал Инструкцию «Об обязательных нормативах банков»57. Пунктом 4.1 Инструкции норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6) определен как не превышающий 25 % собственного капитала банка, что соответствует предписанному ст. 64 названного Федерального закона максимуму. При этом п. 4.6 Инструкции устанавливается, что в целях отнесения хозяйственных обществ к группе связанных заемщиков применяются правила ст. 105 и 106 Гражданского кодекса Российской Федерации. Обратившись к указанным статьям, мы видим, что хозяйственное общество признается дочерним, если другое (основное) хозяйственное общество или товарищество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом. Такое общество признается зависимым, если другое (преобладающее, участвующее) общество имеет более двадцати процентов голосующих акций акционерного общества или двадцати процентов уставного капитала общества с ограниченной ответственностью58.
Таким образом, соответствие банка критерию норматива Н6 определяется в соответствии с установленными формально-юридическими критериями – фактически это право определять решения или участие в уставном капитале в установленных объемах.
Но экономический (финансовый) анализ операций некоторых банков показывает, что их руководители без существенных затруднений обходят данный норматив. Они исключают юридическую (установленную Гражданским кодексом) взаимосвязь группы заемщиков, проводя средства через счета фирм-однодневок и «дружественных» организаций. Таким образом, формально-юридически обязанными перед банком становятся эти самые промежуточные технические организации. Реально же денежные средства могут направляться на кредитование одного и того же проекта. Да и сам этот проект может осуществляться сразу несколькими формально не связанными компаниями. В результате банк становится прямо зависимым от состояния кредитуемого им единственного бизнеса. Банкротство последнего автоматически влечет банкротство банка. Если этот банк имеет сколько-нибудь существенное значение для банковской системы в целом, публичной власти в лице Центрального банка Российской Федерации и Агентства по страхованию вкладов может потребоваться принятие определенных затратных мер, направленных на стабилизацию ситуации, например, мер, предусмотренных законодательством о дополнительных мерах по укреплению стабильности финансовой системы59.
Исходя из правовых принципов и следуя нормам ст. 14 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»,60 руководитель этого банка должен бы был понести ответственность за такое опрометчивое кредитование. Но использование формально-юридических подходов к оценке взаимосвязанности заемщиков в процессе правоприменения часто приводит правоприменителя к выводу, что запреты на подобное кредитование отсутствуют, так как формально обязанными лицами перед банком были несколько юридически независимых организаций.
