С 2005 г. основные новации вводимой системы межбюджетных отношений состоят в следующем:
1) в соответствии с реформой местного самоуправления вводятся два уровня (типа) местных бюджетов, т. е. бюджетная система РФ становится четырехуровневой;
2) вводятся четкие правила разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы РФ;
3) предусматривается определенное расширение налоговой автономии субнациональных властей;
4) устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете;
5) вводятся новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов;
6) законодательно устанавливаются единые принципы построения межбюджетных отношений в субъектах РФ при обеспечении самостоятельности региональных властей в их конкретной реализации.
Для реформирования бюджетного процесса появились предпосылки после разделения уровней бюджетной системы. Суть этих преобразований, согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ 2004–2006 гг., состоит в переходе от текущего к среднесрочному (на период не менее 3 лет) финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации расходов на достижение конкретных и измеримых результатов.
Согласно планированию, ориентированному на результаты, наиболее существенной новацией является раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств. В данном случае делается акцент на принимаемые обязательства, в состав которых входят программы, ресурсы для которых образуются по двум направлениям:
1) за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении;
2) при сокращении бюджета действующих обязательств.
В скором будущем планируется, что постепенно все обязательства бюджетов будут формироваться как программные.
Несмотря на всю актуальность и важность мер по реформированию межбюджетных отношений и бюджетного процесса, следует учесть, что они реально не затрагивают две основные проблемы, связанные с экономическим развитием страны на субфедеральном уровне:
1) формирование обязательств инвестиционного характера;
2) определение источников их финансирования в новых условиях в соответствии с требованиями бюджетных реформ.
Недостаточное внимание властей к проблемам формирования и целевого использования государственных инвестиционных ресурсов приводит к диспропорциям, которые имеют устойчивый характер, к основным из них можно отнести следующие:
1) при значительной концентрации финансовых ресурсов страны в бюджетной системе (43,6 % ВВП) на инвестиционные цели в 2005 г. было израсходовано 7,5 % средств консолидированного бюджета;
2) в инвестировании экономики страны за счет бюджетных средств преобладают средства субфедеральных бюджетов. То есть, при концентрации на федеральном уровне средств консолидированного бюджета в размере 69,4 % и средств внебюджетных фондов в размере 85 % на инвестиции в экономику страны в 2005 г. от субъектов федерального уровня было направлено 2,5 % средств консолидированного бюджета, а от субъектов субфедерального уровня – 5 %, т. е. вдвое больше. Когда присутствует профицит федерального бюджета в размере 7,7 % ВВП, низкая доля бюджетных средств, направляемых на инвестирование национальной экономики, сообщает о недостаточно эффективной бюджетной политике государства. Делая вывод из анализа бюджетной системы РФ, следует отметить, что, несмотря на проводимые бюджетные реформы, ей присущи следующие основные диспропорции:
1) значительная концентрация финансовых ресурсов страны в бюджетной системе (2005 г. – 43,6 % ВВП), что негативно сказывается на масштабах отечественного финансового рынка;
2) чрезмерная концентрация бюджетных средств на федеральном уровне (69,4 % в доходах консолидированного бюджета и 85 % в доходах внебюджетных фондов);
3) чрезмерный профицит федерального бюджета (2005 г. – 7,7 % ВВП) с одновременным дефицитом субфедеральных бюджетов;
4) недостаточно активное использование средств федерального бюджета на инвестиционные цели (2005 г. – вдвое меньше, чем на субфедеральном уровне).
Все это означает, что современной бюджетной системе РФ необходимо дальнейшее совершенствование в целях обеспечения устойчивого динамичного и сбалансированного развития экономики. Необходимо особенно рассматривать проблему создания специального механизма, который позволяет формировать и перераспределять централизуемые на федеральном уровне инвестиционные ресурсы как на субфедеральный уровень, так и в другие секторы экономики.
В сложившихся условиях одним из рассматриваемых вариантов решения данной проблемы может стать создание на федеральном уровне бюджетного инвестиционного фонда, распределяемого по субъектам РФ на цели бюджетной поддержки их экономического развития. Инвестиционный фонд может быть сформирован за счет двух источников:
1) средств федерального бюджета (например, средств Стабилизационного фонда);
2) средств, привлеченных Правительством РФ путем эмиссии и размещения государственных инвестиционных ценных бумаг (облигаций) долгосрочного характера.
Более предпочтительным источником формирования инвестиционного фонда является использование средств стабилизационного фонда, поскольку не требует затрат на привлечение ресурсов, а следовательно, и размещение средств этого фонда среди субъектов РФ может осуществляться с нулевой или очень низкой процентной ставкой. Хотя на реализацию этого источника в ближайшее время вряд ли стоит рассчитывать, так как причиной этому является иная цель создания Стабилизационного фонда и достаточно осторожная политика Правительства РФ по отношению к использованию его средств. С учетом этого наиболее возможным источником создания бюджетного инвестиционного фонда является эмиссия государственных ценных бумаг. Главное направление его использования – финансирование субфедеральных Программ развития административно-территориальных образований.
В целях реформирования межбюджетных отношений Правительство РФ не только разрабатывает и утверждает стратегические документы в виде соответствующих концепций, стратегий и программ, но также обеспечивает их реализацию путем финансирования отдельных мероприятий. В рамках реформирования межбюджетных отношений одним из таких мероприятий может стать укрепление доходов субнациональных бюджетов путем реализации так называемой Программы развития. Согласно данным целям, Правительство РФ формирует инвестиционный фонд из доходов от эмиссии и размещения государственных облигаций на сумму и сроки, соответствующие задачам развития и укрепления субнациональных бюджетов. По мере подготовки субъектов РФ к участию в Программе развития при этом допускается размещение облигаций траншами. Облигации размещаются как на отечественном, так и на зарубежном финансовом рынке, что соответствует действующему законодательству.
Ресурсы, привлеченные от размещения инвестиционных облигаций, направляются Правительством РФ субъектам РФ для реализации их инвестиционной стратегии. В соответствии с территориальной квотой должно осуществляться выделение ресурсов. Формируется территориальная квота исходя из заявки субъекта РФ, направляемой в вышестоящий бюджет, к которой должен быть приложен бизнес-план использования данных средств. Бизнес-план должен содержать сведения не только о целях и направлениях использования средств инвестиционного фонда, но и источники финансирования развития территории со стороны частного сектора, описание в данном направлении опыта работы, а также расчет всех показателей эффективности, включая увеличение доходной части бюджета.
Рекомендуется, чтобы ресурсы, выделенные субъекту РФ, имели характер долгосрочных целевых государственных кредитов, что позволяет, с одной стороны, получать доход на бюджетные средства федерального инвестиционного фонда, а с другой стороны, обеспечивает со стороны субъекта РФ более тщательный подход к разработке бизнес-плана.
Ставка доходности по инвестиционным облигациям должна быть невысокой, в связи с тем, что они будут иметь характер государственных ценных бумаг. В 2004–2005 гг., исходя из опыта размещения государственных облигаций, ориентировочная доходность облигаций федерального займа, носящих долгосрочный характер, должна находиться на уровне 1/2 ставки рефинансирования. Инвестиционные ресурсы субъектам РФ должны быть предоставлены по ставке, равной 1/2 ставки рефинансирования + 1 % годовых с учетом маржи, покрывающей затраты Правительства РФ и субъектов РФ на реализацию данного проекта. Незначительный спрэд объясняется тем, что в Программе развития будут задействованы субъекты РФ, бизнес-планы которых будут характеризоваться положительными денежными потоками, их величина значительно перекрывает сумму платежей в федеральный бюджет.
