В то же время данное в действующем Законе о противодействии коррупции определение является, с одной стороны, чрезмерно широким, включающим не только «продажные», но и иные деяния в разряд коррупционных (злоупотребления, не связанные с подкупом), а с другой стороны – узким, возводящим в этот ранг только корыстные мотивированные действия[45].
Коррупция, как неоднократно отмечалось, уже давно не сводится к тривиальным видам взяточничества и злоупотреблений. Она охватывает такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный протекционизм, непотизм, незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов, незаконное присвоение общественных ресурсов в личных целях, незаконная приватизация, незаконные поддержка и финансирование политических структур (партий и др.), вымогательство, предоставление льготных кредитов, заказов, злоупотребление властью или должностным положением, совершаемое для удовлетворения корыстных интересов, использование информации, полученной с использованием служебного положения, в корыстных целях, «блат» (использование личных контактов для получения доступа к товарам, услугам, источникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым) и др. Соответственно приводятся различные классификации коррупции и коррупционной деятельности, например, различают коммерческое взяточничество и политическую коррупцию. Полагаем, что исчерпывающий перечень коррупционных видов деятельности привести невозможно.
Изучение коррупции в российской правовой науке не ограничивается рассмотрением ее уголовно-правовых проявлений. Существуют и иные действия, за которые устанавливается административная и дисциплинарная ответственность лиц, их совершивших, но они пока не охватываются современным легальным определением коррупции.
В результате возникает ситуация, при которой одни проявления коррупции рассматриваются законом как преступления и административные правонарушения, а другие – как просто безнравственные проступки. В юридической науке достаточно много указаний на коррупционные проявления, которые по своему сущностному содержанию имеют характер коррупционного правонарушения, но не закрепляются в качестве таковых. В качестве примеров можно указать:
необоснованные требования о предоставлении информации, предоставление которой законом не предусмотрено;
неправомерное предпочтение физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц при оказании публичных услуг;
предоставление не предусмотренных законом преимуществ при поступлении на государственную или муниципальную службу и при дальнейшем продвижении по службе;
неформальные отношения обмена услугами.
Этот перечень может быть продолжен. К тому же среди российских экспертов набирает силу еще одна трактовка коррупции – в качестве «самого доходного системного бизнеса в России»[46]. Речь идет о важном элементе коррупционных отношений, который и придает им свойства системного бизнеса, – о посреднике. При определении коррупции он зачастую упускается из виду.
Посредничество с некоторых пор стало заметным видом криминального промысла. В России посредничество во взяточничестве было криминализировано совсем недавно – Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Согласно ему посредничеством во взяточничестве признается непосредственная передача взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателя либо иное способствование взяткодателю и (или) взяткополучателю в достижении либо реализации соглашения между ними о получении и даче взятки. При этом карается и такая форма посредничества во взяточничестве, как обещание или предложение посредничества во взяточничестве.
Однозначная и завершенная легальная формулировка коррупции вряд ли возможна. Конечно, с этой проблемой сталкивается не только Россия. Как показал анализ зарубежного законодательства, универсального определения коррупции, приемлемого для всех государств, не существует. Это объясняется многоликостью коррупции как социального явления, поэтому в рамках данной работы нашел отражение широкий подход к определению коррупции как противоправного использования должностным или иным лицом своего положения в целях получения ненадлежащей выгоды для себя или третьих лиц, предоставления другими лицами такой выгоды, а также посредничества и иных форм содействия в совершении указанных деяний. Это определение, полагаем, носит более универсальный, чем ранее известные[47], характер и может быть применено как к публичной, так и к частной сфере.
Сама по себе постановка задачи выработки такого определения не имела бы особой значимости, поскольку этот собирательный термин не используется в репрессивном законодательстве, так как в нем применяется другой категориально-понятийный аппарат, связанный с конкретными составами коррупционной деятельности (взяточничество, подкуп и т. п.). В законодательстве некоторых стран, в частности Дании и Финляндии, такое определение вообще не используется. При этом данные страны занимают, соответственно, первое и четвертое места в «Индексе восприятия коррупции» за 2010 г. Следовательно, нет прямой зависимости между наличием в законодательстве легальных определений коррупции и эффективностью антикоррупционных мер, но анализ показывает, что легальные определения коррупции, несомненно, способствуют борьбе с ней. Определение коррупции позволяет очертить сферу отношений как предметную область, на которую может быть направлена антикоррупционная государственная политика, выбрать соответствующие средства и инструменты противодействия, в том числе и правовые.
Постоянное уточнение определения коррупции важно в целях его совершенствования, что предполагает и постоянное обращение к анализу применения законодательства о противодействии коррупции. Даже безупречное законодательство имеет положительный эффект лишь в том случае, если оно последовательно и грамотно применяется. Правоприменительная деятельность связана с принятием решения по конкретному вопросу и его оформлением. В актах применения норм права, или в индивидуальных актах, проявляются авторитет и сила государства, поэтому так важно обеспечить снижение коррупционной угрозы в процессе правоприменения.
Все государственные органы должны быть нацелены на совершенствование системы правоприменения, обеспечение эффективности реализации законов и иных правовых актов, осуществление статусов органов и организаций в сферах публичного и частного права, защиту прав и законных интересов граждан. Это требует выработки особой системы показателей и индикаторов, иллюстрирующих эффективность реализации правовых норм.
Эффективность права не равна простой совокупности эффективности отдельных правовых норм и институтов, поскольку она не сводится к их сумме[48]. Чтобы добиться соблюдения этих условий, необходимо постоянное проведение комплекса мероприятий юридического, социально-экономического, воспитательного характера. При проведении сугубо юридических мероприятий необходимо определение правовых средств, с помощью которых предполагается достижение поставленной цели. Это и научное обеспечение правотворчества, и новые процедуры реализации законов (административные регламенты, процедуры разрешения конфликтов) и т. п.
Комплекс тех мероприятий, которые проводятся с использованием законодательного инструментария, целесообразно осуществлять последовательно, с периодическим «замером» эффективности результатов в процессе государственно-экспертного, научного, общественного и иных форм контроля и своевременным корректированием устанавливаемых правил управленческой деятельности. В связи с этим представляется необходимым развитие методов юридического прогнозирования[49].
Следует признать, что существующие правовые механизмы и юридические технологии пока не предвосхищают стремительно совершенствующихся, масштабных, переходящих на более высокий «качественный» уровень проявлений коррупции. Осознавая это, авторы книги пытались обосновать свои подходы и предложения к повышению действенности правового регулирования в сфере противодействия коррупции через постановку следующих целей:
Первая. Представить широкий взгляд на возможности и особенности отечественной правовой системы, международных инструментов и зарубежных практик в борьбе с коррупцией.
Вторая. Охарактеризовать происходящие на законодательном уровне процессы, определить уровень их развития, выявить правовые погрешности, сопровождающие реализацию нормативных актов в сфере противодействия коррупции.
