Необходимо действовать в двух направлениях. Во-первых, нужно решить институциональные проблемы: удалить препятствия, мешающие интеграции легального и теневого секторов. Во-вторых, нужно создать условия для решения будущих институциональных проблем, а значит — изменить методы законотворчества. Ниже мы рассмотрим оба направления действий.
Существующие институциональные проблемы
Прежде всего деятели как легального, так и теневого секторов должны быть интегрированы единой правовой и экономической системой, исключающей дискриминацию. Это позволит всему населению в полной мере реализовать свою созидательную энергию.
Когда говорят об интеграции легального и теневого секторов, одни имеют в виду «иллегализацию» деятелей легального сектора и освобождение их от правовых ограничений, а другие — «легализацию» теневиков и сокращение отрицательных последствий внелегальности. Такая интеграция должна фактически означать две вещи: устранение бесполезных ограничений в легальной системе и возможность любому желающему войти в новый легальный сектор.
История показывает, что развитое общество возникло в странах, где мигрантов удалось интегрировать в структуры общества и где были созданы институты, дававшие каждому шанс участвовать в производстве. Там, где источником успеха стали производство нужных стране товаров и услуг, а не государственные привилегии, имели место прогресс, процветание и, разумеется, интеграция. В странах, где правовые институты никак не отреагировали на процесс миграции, значительного процветания не было достигнуто, нарастали волнения, происходили вспышки насилия.
Изменить правовые институты — задача не из легких. Для этого необходимо определить наиболее тяжелые и неотложные проблемы страны, понять, какие правовые институты наиболее эффективно открывают возможности инициативы и предприимчивости, какие — поощряют предпринимательские качества, необходимые для создания богатства и какие способствуют координации усилий, нацеленных на эффективное использование ресурсов.
В этой связи внелегальная система показывает нам, что прежде всего и сильнее всего перуанцы ценят надежные права собственности, правовую защиту контрактов и свободу предпринимательства. Они хотят иметь вспомогательные законные инструменты, которых у них нет сейчас. Кроме того, они хотят устранения по возможности всех мешающих правовых норм. Наконец, они хотят во многих областях деятельности заменить государство частными организациями. Таким образом, минимальная программа интеграции страны потребует упрощения и децентрализации правительственной бюрократии и окончательного дерегулирования и деполитизации хозяйственной жизни. Рассмотрим эти положения.
Упрощение
Под «упрощением» мы понимаем оптимизацию функционирования правовых институтов за счет устранения дублирующих и ненужных законов. Упрощение затрагивает не корни меркантилистской системы, а лишь' некоторые ее следствия.
Упрощение требует, чтобы мы выявили наиболее вредные нормы права, повышающие издержки легального и теневого секторов, в том числе издержки доступа к ним. Такие издержки ведут к растранжириванию ресурсов, ограничивают возможности легального сектора адаптироваться к меняющимся экономическим обстоятельствам и препятствуют полному раскрытию возможностей теневиков.
Эти три проблемы задевают и потребителей, которые страдают от снижения качества товаров и услуг и от роста цен. И то и другое имеет причиной чрезмерность регулирования и снижение эффективности предприятий. Эти же проблемы задевают работников и поставщиков, доходы которых сокращаются из-за того, что их вклад в дело используется менее эффективно.
Упрощение означает использование методов уже хорошо известных в развитых странах как «дебюрократизация». Сюда входит замена правил, определяющих методы достижения определенных целей, правилами, определяющими сами цели или стандарты. Это облегчает бремя тех, кто должен подчиняться соответствующим регламентам, поскольку у них открывается возможность искать более рациональные и эффективные методы достижения заданных законом стандартов. Сокращается волокита и обеспечиваются более эффективные средства контроля за соблюдением требований закона.
Упрощение также предполагает измерение дееспособности вновь принятых законов, эффективность и необходимость которых еще не ясны. Здесь инструментом являются так называемые «закатывающиеся законы», то есть такие, действие которых автоматически прекращается после определенного срока. Только если опыт показал полезность закона, его действие возобновляется.
Чтобы сократить количество бумажной работы, производимой правительством, можно увязать программы сокращения бумагооборота с распределением бюджета — чем меньше волокиты, тем больше бюджетных средств. Другой вариант — сделать бюрократическую деятельность гласной, чтобы публика видела, на каких законах или обычаях зиждется канцелярская практика, и, соответственно, оказывала давление в пользу исключения вредной и ненужной административной практики.
По большей части упрощение означает снижение издержек без изменения политической системы. Когда перуанские правительства говорят о сокращении бюрократии, они обычно имеют в виду упрощение. Правительства готовы изменить закон, если это не затрагивает их полномочий.
Децентрализация
Под «децентрализацией» мы имеем в виду передачу законодательной и административной ответственности от центрального правительства местным и региональным правительствам, чтобы приблизить власти к реальной жизни и насущным проблемам. Это означает предоставление местным правительствам права не согласовывать с центром решения по всем региональным проблемам, которые не могут оказать отрицательного воздействия на остальную часть страны.
Децентрализация не есть «деконцентрация», что часто путают. Когда отделение сельскохозяйственного банка открывается в Пиуре, а Конституционный суд в Арекуипе, это — деконцентрация. Децентрализация означает передачу части законодательных и других прав местным правительствам. Деконцентрация же есть просто передача некоторых функций из центра в провинции.
Подобно упрощению, децентрализация не изменяет основ меркантилистской системы, поскольку сговор между правительствами и привилегированными группами может иметь место как на локальном, так и на национальном уровне. Децентрализация может играть весьма важную вспомогательную роль в осуществлении перемен, поскольку она позволяет местным правительствам конкурировать между собой, а населению — оценивать: кто облегчает хозяйственную жизнь, а кто — нет. Территория с лучшими законами получит преимущество, и там будут оседать предприниматели, а другие будут соперничать с ней, что приведет к повышению качества законотворчества по всей стране.
