Предварительная публикация дает государству доступ к взглядам общества по поводу каждого законопроекта. Если законодатели подготовили плохие законы, реакция публики покажет, что эти законы необходимо улучшить. Связь с публикой позволяет демократизировать систему управления в целом. Когда такой связи нет, когда бюрократия — почти единственный канал получения информации, — правительство костенеет.
Анализ в терминах издержки — выгоды
Публикация законопроектов должна сопровождаться анализом возможных социально-экономических последствий в терминах издержек и выгод. Государственные деятели обязаны показать, чем их предложения лучше других. Нужно, чтобы обсуждение вышло за рамки чисто юридических критериев и учитывало возможное воздействие этих законов даже на третьи стороны.
Требование, чтобы правительство подкрепляло каждый законопроект анализом возможных издержек и выгод, послужит решению по меньшей мере трех задач. Во-первых, станет возможным выявлять и почти автоматически исключать законы, создающие ненужные препятствия. Во-вторых, поскольку многие меркантилистские правила и законы не имеют внушающей доверие основы, будет трудно доказать полезность вредных идей информированному и бдительному обществу. В-третьих, появится механизм отмены законов, хотя и оправданных в какой-то степени, но приносящих больше вреда, чем пользы. Необходимость проведения анализа в терминах издержек и выгод может оказать дисциплинирующее воздействие на правительство и заставить его отвергнуть несовершенные законопроекты еще до публикации. Это означало бы, что если проект закона опубликован-, то для этого существуют определенные основания, и заинтересованные группы будут иметь возможность подтвердить или опровергнуть мнение правительства.
Все описанные здесь методы демократизации правовой системы отвечают критериям политики упрощения, дерегулирования и децентрализации. Использование одного метода часто способствует достижению сразу нескольких целей.
Несомненно, нужны и многие другие изменения. Во многих областях ответственность государства следует расширить. Следовало бы обсудить и степень вмешательства государства в различные сферы жизни. Вообще говоря, нужно признать, что в Перу государственное вмешательство обычно чрезмерно и пагубно. Существуют убедительные свидетельства того, что государство перекрывает большинству населения доступ к законной хозяйственной деятельности, что никак не способствует экономическому прогрессу, защите собственности и контрактов или правосудию. В лучшем случае такое вмешательство усложняет жизнь всем и каждому. Если бы нам удалось реализовать предлагаемые меры, возникли бы условия, чтобы правовая система стала положительным фактором развития страны. Основой законов стали бы общие нормы поведения, и правовая система получила бы способность включить в себя спонтанно возникающие экономические и социальные структуры, укрепляя тем самым производительные и регулирующие возможности населения. С достижением этих целей хорошие законы получат преобладание.
Заключительные замечания
Вопросы, затронутые в данной книге, неисчерпаемы, и с появлением новых данных книгу придется переписывать. Однако мы считаем необходимым поделиться с читателями некоторыми основными выводами, сделанными в результате первого исследования внелегальной стороны экономической жизни в Перу. Надеемся, что эти выводы послужат путеводными вехами в будущих исследованиях и анализе, поспособствуют широкой критике и, возможно, развенчанию некоторых предрассудков. В любом случае мы надеемся, что они станут важной отправной точкой в предстоящих дискуссиях.
Мы верим в поразительную энергию, изобретательность и творческую активность людей, населяющих Перу. Стойкость этого народа, выдержавшего многовековой меркантилистский гнет, поразительна. Само его существование свидетельствует о наличии до сих пор не использованных потенциальных возможностей. Мы убеждены, что как только будет признана роль закона, обнаружится, что истинная проблема не столько в теневом, сколько в легальном секторе экономики.
Существует почти единодушное мнение, что страна нуждается в переменах. Мы полагаем, что это преобразование уже ведется силами внелегалов и что наше правительство должно изменить закон и упорядочить процесс преобразований, чтобы люди смогли мирно и более продуктивно приспособиться к новому образу жизни. Рано или поздно наблюдения за теневым сектором покажут, что, хотя реорганизация правовой системы и кажется более простой задачей, чем осуществляемая правительством коренная ломка социального устройства страны, на самом деле она — намного более важное и далеко идущее предприятие. Ведь она базируется на энергии всего населения и его способности реализовать новые возможности развития.
Мы должны научиться думать о развитии страны в терминах прибылей и потерь. Мы обнаружим, что большинство потерь возникает в государственном секторе и в перераспределительной системе, к которой нас заставили привыкнуть, а прибыль создается конкуренцией частных лиц, работающих в легальном и внелегальном секторах. Мы должны, наконец, отбросить все предрассудки, заставляющие некоторых презирать внелегалов и считать, что расовые и культурные качества нашего населения «не как у других» и поэтому-де ему не доступны преимущества свободы и рыночной экономики. В течение многих лет эти предрассудки использовались для дискриминационного перераспределения нашего скудного Достояния в пользу небольших заинтересованных групп.
Как только мы поймем отрицательное воздействие наших правовых институтов, мы сумеем преодолеть закомплексованность перед развитыми странами. Многие наши неурядицы порождены анахронизмом институтов. Уверены, что если истолковать нашу историю с этой точки зрения, появится возможность вырваться из ловушки консерватизма, делающего нас добычей велеречивых диктаторов. И мы сумеем наконец превратить историю в инструмент прогресса, который поможет найти эффективные институты и системы, достойные усилий и жертв нашего народа.
Надеемся, что это исследование поможет истинно левым понять, что не только они озабочены проблемами нищеты и голода, что каждый сознательный человек понимает и разделяет их душевные страдания. Но благородное чувство жалости должно быть подкреплено эффективными действиями по борьбе с бедностью, а превращение классовой борьбы в борьбу за народную инициативу и предпринимательство есть интеллектуальная задача, достойная лучших людей нашего общества. Лидеры перуанского правого крыла могут сыграть значительную роль в будущем, если новое понимание проблем внелегальности позволит им отбросить предрассудки и увидеть проблемы бедняков и возможности оказания помощи нуждающимся классам.
