Олег Шахов, Игорь Рисин
Принципы организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований
Проблемы региональной экономики: Вестник. — Вып.9. — Воронеж: ЦИРЭ. — 2005
Принципы организации программно-целевого управления в самом общем виде можно определить как теоретические императивы, отражающие объективные требования, выполнение которых обеспечивает продуктивную реализацию экономико-организационного потенциала названного вида управления.
Полагаем, что организация программно-целевого управления развитием муниципальных образований основывается на сочетании общих, особенных и частных принципов.
По нашему мнению, общие принципы имеют два уровня проявления. На первом — реализуются принципы организации управления системами любой природы — техническими, биологическими, социально-экономическими. В их числе следует выделить принципы обратной связи, необходимого и достаточного разнообразия.
На втором уровне — принципы управления социально-экономическими системами, т. е. системами, в которых субъектом и объектом организационного воздействия выступают люди, коллективы людей.
В составе названных принципов: сочетание централизации и децентрализации, обеспечение экономичности и гибкости структур управления, демократизация управления и др.
В выявлении особенного в принципах организации программно-целевого управления, как определенного вида управления, предприняты немногочисленные попытки, результаты которых представлены в ограниченном числе работ.
Б.З. Мильнер, анализируя американскую практику программно-целевого управления, обоснованно акцентирует внимание на принципе «скользящего» планирования и финансирования. Суть его в том, что в рамках долговременной программы, рассчитанной на достижение той или иной конечной цели, устанавливаются среднесрочные планы, которые каждый год сдвигаются на год.
Важное преимущество применения этого принципа состоит в том, что предприятия, отрасли, ведомства в каждый момент знают свои перспективы на несколько лет вперед. При «жестком» же планировании они могут иметь такие перспективы лишь в первом году программы, а в последнем году перспектива будет ясна лишь на один год или несколько месяцев[1].
Полагаем, что это — действительно, важный принцип организации исследуемого вида управления.
По мнению названного автора процесс программно-целевого управления расчленяется на следующие элементы: выявление и обоснование конечных целей и уже на этом основании промежуточных целей и задач; выявление и анализ альтернативных путей решения задачи в целом и ее отдельных элементов, сравнение альтернатив с помощью соответствующих критериев и экспертных оценок, выбор оптимального решения; создание (или усовершенствование) структуры организации, призванной обеспечить выполнение принимаемой программы; разработка и принятие конкретных программ финансирования и осуществления работ — как долговременных, так и средне- и краткосрочных.
На наш взгляд, основной состав приведенных здесь элементов должен быть присущ всякому управлению, удовлетворяющему критериям эффективности.
Ю.В. Катасонов основное внимание уделяет особенностям планирования, как одной из функций программно-целевого управления. Планирование рассматривается им как единый интегрированный процесс, включающий: установление целей, способов и средств их достижения (в его трактовке это — область стратегического планирования); определение путей обеспечения средств, потребности которых устанавливались стратегическими планами, т. е. производства и поставки «продукции», необходимой для реализации стратегических планов (область планирования программ); распределение исходных ресурсов, необходимых для обеспечения средств (сфера разработки бюджета)[2].
Названный автор обоснованно выделяет в качестве базового принципа построения программ — «планирование выпуска «конечной продукции», непосредственно соотносимой с основными, стратегическими целями, а не «промежуточными продуктами». «Конечная продукция» выполняет в дальнейшем роль средств, которые непосредственно используются для достижения стратегических целей.
Н.Стефанов, К. Симеонова, К. Костов, С. Качаунов в качестве важного организационного принципа рассматривают сочетание стационарных и нестационарных органов, участвующих в разработке и реализации программ. «Стационарное руководство, отмечают они, — формирует руководящие органы программы и назначает директора программы. Создается и коллективный орган высшего руководства программой, который может иметь различные названия — программный совет, научный совет, научный комитет, совет руководства и пр.
Центральной фигурой является директор программы, который обладает всеми полномочиями и несет ответственность за расходование средств, выделенных на реализацию программы, а также за деятельность соответствующих периферийных центров, отвечающих за выполнение программы»[3].
Отмечая важность структурного аспекта организации программно-целевого управления, выделенного названными авторами, обратим внимание на неудачную редакцию их тезиса относительно сферы ответственности директора программы. Главным для него все же является не «расходование средств», а получение вполне определенных результатов.
А.М. Годзинский в составе принципов программно-целевого управления выделяет следующие:
— четко сформулированная, достижимая, качественно и количественно измеримая цель, интегрирующая основные социально-экономические подцели;
— концентрация ресурсов для достижения намеченной цели и сочетание их централизованного распределения с децентрализованным, включая общий контроль за финансовыми потоками;
— создание внешних условий, благоприятствующих достижению поставленной цели, включая нейтрализацию угроз, противодействующих достижению цели;
— разработка четкой последовательности этапов, обеспечивающих достижение поставленной цели;
— обеспечение согласованности интересов руководства программы с основными исполнителями и заказчиками программы (населением страны);
— постоянный информационный мониторинг и контроль за ходом выполнения программы со стороны заказчика и исполнителей программы;
— адаптивность хода реализации программы к изменению внешних условий и ресурсного потенциала, сконцентрированного для достижения поставленной цели;
— взаимная ответственность участников программы за выполнение принятых на себя обязательств по реализации программы[4].
Полагаем, что приведенном перечне принципов присутствуют и общие, и особенные требования к организации программно-целевого управления. Очевидно, например, что четкая формулировка цели, концентрация ресурсов, разработка четкой последовательности этапов, обеспечение контроля результатов — необходимые условия всякого управления. Заметим также, что сформулированные им требования в основном адресованы отдельным элементам системы управления (мониторингу, программам и др.).
Ряд авторов, акцентируя внимание на принципах организации программно-целевого планирования, выделяют в их составе: планирование от конечных целей; планирование по жизненному циклу[5].
подхода в управлении региональным бюджетом, считает, что оно должно основываться на выполнении ряда важных условий, к которым он относит:
— объективное обоснование на основе нормативного и исследовательского прогнозирования состава и количественных параметров целей развития;
— многовариантность программных разработок и введение системы объективной оценки их эффективности;
— ограничение сроков выполнения комплекса программ периодом, для которого возможно научно-обоснованное прогнозирование процессов;
— замена некоторого количества программ, составляющих комплексную, теми, реализация которых действительно необходима для достижения поставленных целей;
— введение системы объективного определения состава участников реализации программ и распределения средств между ними;
— применение системы жесткой персонифицированной ответственности за реализацию комплекса программ по всей иерархии исполнителей и регулярного контроля, а также оценки результатов выполнения программ;
— минимизация ведомственного влияния на процесс распределения бюджетных доходов посредством придания программам межведомственного характера[6].
Большая часть из предложенного названным автором, на наш взгляд, относится не к принципам организации управления, а к технологии его отдельных этапов («объективное обоснование целей», «ограничение сроков», «введение системы объективного определения участников», «многовариантность программных разработок»).
Технологический аспект присутствует и у других исследователей. Так, А. Адамеску, В. Кистанов, Н. Копылов акцентируют внимание на критериях отбора программной проблемы,
