Иван Иванович Овчинников, Александр Николаевич Писарев
Муниципальное право России: курс лекций
Предисловие
В условиях продолжающегося в Российской Федерации процесса дальнейшего развития и совершенствования правовых основ организации публичной власти важным его элементом должно стать внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением объективно развивающегося в России и необратимого процесса демократизации.
Закрепление Конституцией РФ местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и элемента системы публичной власти обязывает государство создать все необходимые политические, экономические, социальные, финансовые, правовые, организационные условия и предпосылки для его развития.
Особую значимость проблемы местного самоуправления приобретают в связи с необходимостью реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления), который в сравнении с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в настоящее время утратившего силу, по-новому регламентирует:
1) многоуровневую территориальную систему осуществления местного самоуправления;
2) вопросы местного значения отдельных видов муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления по их решению и состав муниципального имущества;
3) особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях;
4) перечень доходных и расходных статей местного бюджета;
5) систему и правовое положение органов местного самоуправления;
6) формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления;
7) отдельные вопросы местного (муниципального) представительства;
8) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т. д.
Реализация положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления потребует не только принятия на федеральном, региональном и местном уровнях ряда новых нормативных правовых актов и внесения принципиальных изменений в уже действующие, но и проведения большого количества различного рода мероприятий, связанных с существенными изменениями территориального устройства большинства субъектов РФ, организацией и проведением местных референдумов и муниципальных выборов, формированием органов местного самоуправления, подготовкой муниципальных служащих, определением доходных и расходных источников местных бюджетов и т. д.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления, а также принимаемые в соответствии с его требованиями законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты вносят существенные изменения в продолжающиеся до настоящего времени взаимосвязанные процессы формирования муниципального права как комплексной отрасли права, науки и учебной дисциплины. Полагаем, что эти процессы вызывают необходимость изменения требований государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция».
Обновление учебного курса «Муниципальное право России» имеет большое значение в системе как профессиональной подготовки студентов юридических факультетов и вузов России, особенно тех из них, кто избрал для себя государственно-правовую специализацию, так и профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Проведение реформы местного самоуправления, реализация положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления невозможны без качественной профессиональной подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления. В настоящее время в большинстве субъектов РФ отмечается дефицит квалифицированных специалистов в области правового регулирования организации местного самоуправления, что существенно затрудняет проведение муниципально-правовой реформы.
В соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон о муниципальной службе) повышение квалификации не только является правом муниципального служащего, но и отнесено к числу приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. Согласно п. 4 ст. 18 Закона о муниципальной службе по результатам аттестации муниципального служащего, которая проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы каждые три года, аттестационная комиссия может давать рекомендации о направлении отдельных муниципальных служащих на повышение квалификации.
Курс лекций «Муниципальное право России» в значительной мере восполняет существующий пробел в обеспечении обучающихся необходимой учебной литературой по муниципальному праву. В нем учтены последние изменения федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления.
Основная цель настоящего курса лекций – оказать помощь студентам и слушателям в изучении и освоении не только теоретических положений муниципального права, но и практических навыков реализации нормативных правовых актов, регламентирующих основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия, ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной области.
Структура, содержание курса лекций разработаны не только в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта, но и на основе требований Министерства образования и науки РФ к порядку, условиям и содержанию программы профессиональной переподготовки специалистов для выполнения соответствующих видов профессиональной деятельности в сфере государственного и муниципального управления.
Часть I Общие положения муниципального права России
Лекция 1 Муниципальное право как комплексная отрасль права
1.1. Понятие и особенности муниципального права как комплексной отрасли права
Конституция РФ впервые не только закрепила на высшем юридическом уровне местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и самостоятельной формы осуществления народовластия, но и положила начало процессу формирования принципиально новой для отечественного государствоведения и обособленной в системе российского права комплексной отрасли – муниципального права.
Выделение в российской системе права муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, связано с тем, что:
1) местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения;
2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В настоящее время муниципальное право представляет собой сложную систему собственно муниципальных правовых норм, а также норм, относящихся к различным отраслям права: конституционного, административного, финансового, земельного и др.
Рассмотрение понятия «муниципальное право» следует начинать с уяснения терминов, лежащих в основе наименования данной отрасли права. Среди отечественных ученых существует полное единство в понимании того, что наименование данной отрасли права и соответственно все производные от этого термины происходят от латинского слова municipium, т. е. город, обладающий правом на самоуправление, или самоуправляющаяся община, или территориальная единица, охваченная единой системой самоуправления [2] .
В законодательстве Российской Федерации понятия «муниципальный», «муниципальные органы», «муниципальное право» используются как синонимы таких понятий, как «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», «право местного самоуправления». В основе такого подхода лежат положения Конституции РФ, которая, с одной стороны, при характеристике органов власти на местах использует понятия «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», а с другой – определяет в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность.
В соответствии с логикой, заложенной в приведенных положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления указывает на то, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов собственности, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
