Елена Вениаминовна Белоусова
Муниципальное право Российской Федерации
© Е. В. Белоусова, 2004
© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004
* * *
Глава I
Введение в муниципальное право
§ 1. Муниципальное право – отрасль российского права
Муниципальное право России является одной из новейших отраслей российского права, формирование которой в начале 1990-х гг. было вызвано выделением местных органов из системы государственных органов и наделением их собственными задачами и функциями, не связанными с осуществлением государственной власти. В российском законодательстве термины «муниципальный» и «местный» имеют равное (тождественное) значение и употребляются применительно к организации и деятельности местного самоуправления в рамках муниципальных образований (городов, районов, сельских поселений и т. п.). В зарубежных государствах, как правило, используются термины «муниципальный», «муниципалитет», «коммуна», «община» и др.
Муниципально-правовые нормы и институты
Как любая отрасль права, муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм (общеобязательных правил поведения, санкционированных государством), регулирующих определенный круг общественных отношений. Естественно, не все правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Ее образуют только нормы, которыми регулируются общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью местного самоуправления. Правовые нормы, регламентирующие другие сферы общественных отношений, не входят в отрасль муниципального права и являются основой других отраслей. Например, нормы, связанные с правами и свободами человека и гражданина, с организацией государственной власти, образуют в своей совокупности конституционное право; нормы, относящиеся к земельным правоотношениям, образуют земельное право; нормы, регламентирующие порядок совершения сделок, – гражданское право; нормы, определяющие содержание и виды противоправных деяний, составляют уголовное право и т. д.
Муниципально-правовые нормы направлены на регламентацию только местного самоуправления, которое предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление, представляя собой особый вид организации власти на местах, может осуществляться гражданами как лично – путем прямого волеизъявления (через местные выборы, референдумы, собрания (сходы) и т. д.), так и через своих представителей (выборные и иные органы местного самоуправления и их должностные лица). Деятельность по осуществлению местного самоуправления чрезвычайно разнообразна и затрагивает практически все сферы жизнедеятельности (социальную сферу, экономику, благоустройство и т. д.). Поэтому муниципально-правовые нормы регулируют все вопросы, связанные с обеспечением организации и деятельности власти на местах, и в силу этого отличаются широким разнообразием. С учетом различных особенностей муниципально-правовые нормы можно классифицировать, исходя из определенных критериев.
1. По объекту правового регулирования (кругу регулируемых общественных отношений). По этому признаку можно выделить нормы, закрепляющие:
а) роль местного самоуправления в системе народовластия (нормы, закрепляющие принципы местного самоуправления, его функции и т. д.);
б) основы организации и деятельности местного самоуправления (правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические);
в) компетенцию местного самоуправления (права и обязанности местного самоуправления в области решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых на местный уровень);
г) гарантии деятельности местного самоуправления;
д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
2. По характеру содержащихся в них предписаний. Исходя из данного признака, выделяют следующие муниципально-правовые нормы:
а) управомочивающие, т. е. позволяющие совершать какие-либо действия. Типичным примером таких норм являются нормы, определяющие полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления;
б) обязывающие, т. е. содержащие прямое предписание действовать именно указанным, а не иным образом. Примером таких норм являются конституционные положения об обязанности органов местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с материалами, затрагивающими непосредственно его права и свободы (ч. 2 ст. 24);
в) запрещающие, т. е. содержащие предписание воздерживаться от каких-либо действий. Например, ст. 133 Конституции РФ запрещает кому-либо ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.
3. По степени определенности (категоричности) содержащихся в правовых нормах предписаний. По этому признаку разграничиваются:
а) императивные нормы, т. е. четко оговаривающие правила поведения участников. Например, нормы, регулирующие порядок выборов органов местного самоуправления, прохождения муниципальной службы и т. п.
б) диспозитивные, т. е. оставляющие участникам возможность выбора поведения в рамках определенных правил в конкретной ситуации. В таких нормах часто встречается слово «может». Например, статья 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
4. По территории действия. Исходя из этого критерия, выделяются три группы норм:
а) федеральные. К ним относятся муниципально-правовые нормы, содержащиеся в действующих на всей территории РФ правовых актах и регулирующие муниципально-правовые отношения (гл. 8 Конституции РФ и отдельные статьи Конституции РФ, федеральные законы, затрагивающие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, изданные по аналогичным вопросам, другие федеральные нормативно-правовые акты в сфере местного самоуправления);
б) региональные, т. е. нормы, действующие в пределах территории отдельных субъектов. Как правило, такие нормы содержатся в правовых актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, направленных на регламентацию местного самоуправления в данном субъекте Федерации (например, законы субъектов Федерации о местных выборах и референдумах, указы президентов республик в составе РФ по отдельным вопросам местного самоуправления, аналогичные постановления правительств и администраций субъектов РФ и т. д.);
в) местные, т. е. нормы, содержащиеся в правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления и действующие в пределах территории муниципального образования (уставы муниципальных образований, решения и постановления выборных и иных органов местного самоуправления, распоряжения глав местных администраций и т. д.).
5. По юридической силе. В зависимости от правовых актов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, различаются:
а) нормы наивысшей юридической силы. Такие нормы содержатся в Конституции РФ и федеральных законах;
б) остальные нормы (меньшей юридической силы). К таковым можно отнести нормы, содержащиеся в актах федеральных органов исполнительной власти, а также в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку данные правовые акты должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, имеющим приоритет.
6. По времени действия различаются: а) постоянно действующие муниципально-правовые нормы,
т. е. действие которых не ограничено временными пределами. Такие нормы (их значительное большинство) содержатся в правовых актах, срок действия которых не ограничен и которые утрачивают силу в случае их отмены в установленном порядке. В качестве примера можно привести Конституцию РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ и др.;
б) временные, т. е. нормы, срок действия которых четко оговорен (либо называется конкретный срок, либо предусматривается, что данная норма перестанет действовать при условии наступления каких-либо событий или принятия актов). Примером таких норм являются положения Федерального закона от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г.[1] «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В ст. 1 данного Закона устанавливается, что его нормы применяются, если в муниципальном образовании не принят устав, законодательным (представительным) органом субъекта РФ не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов, и т. д. После осуществления указанных действий и принятия названных правовых актов нормы данного закона уже не будут применяться на территории субъектов РФ и муниципальных образований. Аналогично выборы в таких муниципальных образованиях, основываясь на положениях вышеназванного Закона, должны проводиться в соответствии с «Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», нормы которого действуют до принятия в субъектах РФ законов о муниципальных выборах, принятия уставов муниципальных образований и т. д.
