Совершенно не корректен часто применяемый у нас термин «этнический федерализм» с его автоматическим переносом на автономии и республики, будто русская нация – не этнос, а Ярославская, Саратовская, Самарская, Рязанская и другие области менее этничны по своей природе, духу, культуре и традициям. Подходы, где одни – только этнические группы, другие – малочисленные этносы-нации, а только избранные – нация-государство, в общероссийском и в региональном понимании деструктивны. Федеральная власть в своем определяющем большинстве не способна пока понять эту деструктивность и тоже ведет политику не на преодоление кризисных явлений в этнонациональной, многонациональной среде, а на преодоление этничности, свержение этнонаций, «роспуск» республик и т. д.
Развитие Федерации предполагает укрепление всего комплекса конституционно-правовых, финансово-экономических, организационно-управленческих, культурно-философских, политико-идеологических механизмов, а также единства этнонационального потенциала общности и единства. Этнонациональное – один из объектов федеративной демократии, более того, один из базовых индикаторов исторического единства и жизнеспособности государства. Сотрудничество и солидарность народов в нашей стране – важнейшее условие ее единства. Но самодовлеющим в многонациональном государстве этнонациональный фактор не может быть, ибо социально-политические функции государства охватывают широкий перечень проблем. Отсюда опять-таки ошибочность, однобокость применения термина «этнический федерализм», искусственно навязывая гипертрофированное значение этнонационального фактора, его противопоставление всем другим базовым социально-экономическим и политико-правовым фактором функционирования единого государства. Обустройство народов и культур, представляющих интересы граждан страны, – важнейшая функция государства.
Кроме того, у нас до сих пор продолжается путаница, когда в системе федеративных отношений субъекты Федерации воспринимаются лишь как административно-территориальные образования, с которыми можно делать все, что хочешь, путем применения мер «чистого» администрирования, не понимая, что наша Федерация состоит из государственных образований. Следовательно, у субъектов Федерации есть целый ряд полномочий по защите своей самостоятельности и самобытности. Основные проблемы в Федерации в целом могут быть решены только с учетом мнения и интересов всех субъектов Федерации. Государство у нас единое, но власть разделена как по горизонтали, так и по вертикали. Разделение властей – один из важных моментов федеративной демократии. Кроме того, «субъекты Федерации всегда обладают государственной автономией»[379]. В любом случае «субъектами Федерации могут быть и бывают как государства, так и государственные (государственноподобные) образования, из чего исходит теория государственного строительства». Да и само слово «штат» означает государство. У нас же зачастую сплошная путаница в истолковании статуса республик как государственных образований, а краев, областей и автономий – как административно-территориальных образований. Это явный пережиток советского периода.
Достаточно много времени мы потратили, чтобы опровергнуть конституционное положение о том, что республика не государство. По новой Конституции не только республики, но и все субъекты Федерации являются государственными образованиями, и они равноправны по всем параметрам своего статуса. Субъекты Федерации как государственные образования имеют целый ряд атрибутов государственности: свой парламент, правительство, государственный язык, герб, флаг, гимн и т. д. Поэтому форма существования Федерации – это разумное соотношение интересов и потребностей региональных государственных образований и всего союзного государства. Федерализм – это как бы «двойное государство», но разных уровней по своим полномочиям, согласившихся друг с другом по компетенциям, гармонично сочетая многообразие с единством. Суверенитетом как независимое государство обладает только Федерация в целом. Вместе с тем исключительные полномочия субъектов федерации могут составить их суверенитет, и этнонация должна иметь право на суверенитет каких-то своих прав: истории, культуры, традиций, саморазвития, представительства и участия в государственных и общественных делах.
«Ограниченный суверенитет» или «остаточный суверенитет» субъектов Федерации, можно сказать, неотъемлемый атрибут самой Федерации в смысле разграничения суверенных (исключительных) полномочий, но при этом подчеркивая, что всякий суверенитет реализуется только внутри самого союзного федеративного государства в рамках его государственного суверенитета, ибо источник и носитель этого суверенитета – не разделимый в этом плане многонациональный народ Российской Федерации. Он, а не государство, един и неделим прежде всего, а государство неделимо по его волеизъявлению. Полномочия же государства по осуществлению суверенитета могут быть разделены как по вертикали, так и по горизонтали. Исходя из такого понимания и выстраивалась Федерация в 1992 г. (Федеративный договор) после развала Советского Союза, где в результате господства тоталитарного режима победил жесткий унитаризм. Федеративный договор сыграл основополагающую роль в разделении властей и полномочий по вертикали, в собирании уже развалившегося государства. Государство таким образом выстраивалось, исходя из принципов классического федерализма в новых исторических условиях. Но до конца не разрешенными остались вопросы, механизмы реализации этих полномочий на практике. Ясно, что если бы не было Федеративного договора и не смогли бы договориться, в том числе и по вопросам обустройства народов в новой Российской Федерации, то не было бы Российской Федерации как целостного государства. А столкновение двух крайних тенденций – национал-шовинизма и национал-сепаратизма – создали бы минимум десять – двадцать Чечней внутри страны. Федеративный договор стал воплощением общенациональной воли на единство, на единое государство, сохраняя самостоятельность по целому ряду направлений организации государственной жизни на местах с учетом самобытных потребностей и волеизъявления народа данного субъекта Федерации, от имени которого и принималась Конституция и уставы субъектов Федерации. Говорить, что народы не играют никакой роли в формировании единого федеративного государства, по меньшей мере неразумно. Федеративный договор стал важной политико-правовой формой согласования, в том числе и интересов этнонациональных общин внутри самой Федерации как составных частей всего многонационального народа страны, Российского государства, сохраняя тем самым простор для самостоятельности и самоуправленческих возможностей самобытного развития всех субъектов (народов и территорий) внутри самой Федерации. В этом только смысле, в смысле учета и реализации самобытных этнонациональных интересов народов, реализации права народов на самоопределение, можно говорить об этнонациональном факторе. «Федеративный договор стал своего рода фактором саморегуляции нового федеративного государства»[380]. Но не этнонациональность определяет классическую суть федеративного государства, а разграничение полномочий между уровнями властей – федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Федерализм – это способ проявления и собирания многообразия в единство.
Определенный государственный, политико-правовой статус имеют внутри Федерации малочисленные народы и национальные меньшинства. Об этом сказано в Конституции Российской Федерации.
Понятия «коренные народы», «коренные малочисленные народы» и «национальные меньшинства» используются, начиная еще со времен Лиги Наций. «Конвенция о борьбе с дикриминационностью образования», «Конвенция о национальных меньшинствах», «Конвенция о предупреждениях преступлений геноцида и наказаний за него» используют понятия «национальные, этнические, расовые и межрелигиозные группы», «национальные меньшинства», а «Конвенция ликвидации расовой дискриминации» применяет выражение «расовая или этническая группа». Трудно дать однозначные определения этих понятий. Для каждой страны существует определенная специфика. Итальянский профессор Ф. Капопорти, в частности, пишет, что «меньшинством является группа, численно меньшая, чем остальное население того или иного государства, или занимающая доминирующее положение, члены которой имеют этнически религиозные или языковые особенности, отличающие их от остального населения, и которые пусть даже инпринципно обладают чувством солидарности в деле сохранения своей культуры, традиций, религии и языка». Или другое определение: «Группа граждан того или иного государства, составляющая численное меньшинство, не занимающая доминирующего положения в этом государстве, но которое в то же время обладает этническими языковыми и религиозными особенностями. Отличающая от большинства населения, но, в то же время, объединяющаяся политически с большинством населения»[381]. В этих определениях отличий больших нет. В численном плане ясно, что меньшинство – это и есть меньшинство на территории государства в целом или в отдельных регионах данного государства. Статусное понимание меньшинства означает, что оно не занимает лидирующего положения в государстве, в регионах, но это изначально дискриминационное понимание проблемы равноправия, прежде всего, граждан различных национальностей. Но и в едином федеративном государстве, где в одинаковой степени защищаются права национальных меньшинств и малочисленных народов, права и свободы человека сохраняют «доминирующие» этнонациональные общности. Этнонациональное меньшинство как общность фиксируется, если оно осознает свою общность и сохраняет свой язык, культуру, традиции и иные самобытные права. Кроме того, этнонациональное меньшинство в реализации этих самобытных прав имеет возможность на требование от государственной власти создания дополнительных юридических и иных гарантий для полноправной этнонациональной жизнедеятельности в обществе, государстве наравне с другими, в том числе и «доминирующей» этнонацией. Дополнительные гарантии – это не льготы в нашем понимании, а компенсационные меры, направленные на преодоление фактического неравенства, которое складывается в жизни людей и их общностей в силу их численности по сравнению с другими общностями. В таких странах, как Латвия, Эстония, Кувейт, Туркмения и других, независимо даже от численности, всякие иные национальности и их общины, в отличие от «государствообразующей доминирующей» этнонации, поставлены в зависимое, второсортное положение. Такое положение дел противоречит принципам демократии, прав и свобод человека. В сущности, по сравнению с численным меньшинством не важнее статусное положение этого меньшинства.
