Наконец, становится очевидным и ритм смены реформ контрреформами. Пока государство ещё опасалось наката, идущего из глубин крестьянского мира, органы самоуправления получали максимум прав. В определённой мере царизм шёл на риск, балансируя на грани сохранения устоев, позволяющих существовать империи в неизменном виде. Зато потом, когда государство смогло оценить уровень социальной энергии, разбуженной отменой крепостного права, и мало-мальски адаптировать её, права самоуправления сужаются до уровня безопасного для основ имперства.
По-новому этот подход позволяет посмотреть и на хронологию некоторых событий. Так, ещё в 1859 году специальная комиссия при Министерстве внутренних дел признала важность создание учреждений самоуправления. Выводы комиссии были подкреплены царским повелением. Но работа над законом шла крайне медленно. Созывались различные комиссии, назначались и отстранялись их председатели. А дело стояло. Камнем преткновения была сфера разграничения местных дел от общегосударственных и политических вопросов. Лишь предчувствие политических последствий отмены крепостного права заставило власть активизироваться. Специальным распоряжением Александр II потребовал закончить работу по выработке положения о местном самоуправлении к 1 января 1864 года, что и было выполнено. В тот же день оно было подписано монархом. С этого момента слово «земство» в русском произношении входит во все языки мира. Оно было точным слепком с российской действительности и стало для страны тем же, что и фамилия для человека, присущее только ей и никому больше[152]. Старт городского самоуправления был дан несколько позже – 16 июня 1870 года. Это и понятно – давление крестьянства стало сказываться на положении в городах не так быстро, и здесь с мерами предосторожности можно было подождать. К слову сказать, вопрос о разграничении компетенции органов управления и самоуправление положением от 1 января 1864 года окончательно решён не был. В последующем он пересматривался. Более того, в ряде случаев приходилось опираться не на букву закона, а на устои обычного права, что в принципе противоречило бы любым элементам буржуазности, если они и закладывались в курс реформ. Кроме того, городское самоуправление в этот период реформировалось по образцу Прусского городового положения[153], нёсшего на себе немало черт корпоративной средневековой организации[154]. Позже, в 1892 году, когда прусская система ушла в прошлое, она была заменена ещё более реакционной, где феодальные порядки заменялись сугубо сословно-бюрократическими.
В результате реформ и контрреформ местное представительство в России к началу XX века сложилось в следующем виде. В основе земских учреждений лежали земские собрания уездного уровня. Для выборов земских гласных (скоком на 3 года) по положению 1890 года проводилось два земских избирательных собрания. На одном из них своих гласных выбирали дворяне. На втором – все остальные избиратели. Для представительства крестьян в уездных собраниях был установлен особый порядок. Крестьяне сами не избирали своих гласных. Их назначал губернатор из числа кандидатов, выбранных волосным сходом. Сами же волостные сходы формировались делегатами от сельских сходов. Таким образом, государство получало многоуровневое сито для отсеивания наиболее опасных для себя представителей крестьянства. Земские уездные собрания были как бы представительными органами самоуправления. Ими принимались решения в сфере их компетенции. За исполнением решений следили исполнительные земские органы, каковыми являлись Земские управы. Аналогичным образом строились и земские учреждения губернского звена. Главным отличием их от уездного земства был способ формирования. Население в выборах губернских земских собраний не участвовало. Оно формировалось по принципу делегирования уездным земством. Однако, несмотря на это, губернские земские органы не были подотчётны уздяным земским органам. На близких принципах действовало и городское самоуправление. Систему городского общественного управления составляли:
1) Городское избирательное собрание, раз в 4 года выбиравшее гласных;
2) Городская дума (представительный орган);
3) Городская управа (исполнительный орган).
Какие же вопросы находились в ведении самоуправления в России? Деятельность органов самоуправления до революции хорошо известна, в частности, на примере Тулы. Здесь, как и по всей стране, органы самоуправления занимались развитием коммуникаций и транспорта, санэпидемнадзором, местными налогами, страхованием, вопросами торговли, водоснабжением, статистическими исследованиями и целым рядом других вопросов, законодательно отнесённых к местным нуждам[155]. Велик вклад самоуправления в медицинское обслуживание. Земская медицина обслуживала наиболее бедные слои общества. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду, став более или менее обычным явлением сельской жизни[156]. Как писал видный организатор земской медицины в Туле С. Г. Озеров: «земский врач – особый врач, потому что его обязанности гораздо сложнее и разнообразнее, чем у вольнопрактикующего»[157]. Вероятно, на снижении в стране смертности не в последнюю очередь сказалась как раз деятельность земств: в 1867 году в России на 1000 умирало 37 человек, в 1887 – 34, а в 1907 –28[158].
Самоуправление, особенно после проведённых в период царствования Александра III контрреформ, находилось под плотной опекой бюрократии. По мнению Ленина, причина этого крылась в том, что «всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством»[159]. Тем не менее, недооценивать вес самоуправления нельзя. По оценкам некоторых современников, даже не касаясь вопросов политики, русские земства имели более широкую сферу деятельности, чем, например, муниципалитеты во Франции[160]. Но скованные опекой чиновников земства проникались оппозиционным духом. В начале XX века не было, пожалуй, ни одной публикации о самоуправлении, где бы ни вставал вопрос о его реформе. Как утверждали некоторые современники, у прежней системы самоуправления почти не осталось защитников[161]. Тогда-то и родилась идея «увенчания здания». Речь шла о том, чтобы над уездным и губернским уровнем общественного представительства создать третий – всероссийский[162]. Эта-то задача и была решена революцией 1905–1907 гг.
Что же представлял собой русский парламент? Что нового его создание внесло в государственное устройство России? Прежде всего, создание Думы завершило процесс формирования выборных органов. До этого выборные органы слабо вписывалась в существовавшую структуру власти. Как писал В. П. Безобразов, они не имели «никаких органических связей с системой государственного управления»[163]. Шаги по вовлечению новых учреждений в общую вертикаль власти делались и раньше. В частности, с 1890 года вводился порядок, согласно которому председатели и члены управ числились на государственной службе. На эти должности отныне не могли избираться лица, не имевшие прав на государственную службу. Точно такое же положение с 1892 года существовало и в городах. Здесь Голова, его Товарищ и члены управы также числились на государственной службе. Теперь эта связь появлялась и закреплялась на высшем имперском уровне. Связующим звеном здесь можно считать как раз то положение, что отныне все законы Империи должны были утверждаться её парламентом. Тем самым Дума становилась важным элементом всей пирамиды органов власти. Можно утверждать, что уже в период работы III Думы она вполне интегрировалась в политическую систему империи, которая перестала мыслиться без народного представительства. И когда однажды Николай II высказался за превращение законодательных палат в законосовещательные, почти все его министры, среди которых было достаточно реакционеров, своего государя не поддержали[164]. Такое положение Думы, её неформальная, генетическая связь с местным представительством становилось как бы скрепляющим поясом всего государственного механизма. Хотя неоднородность властных структур окончательно преодолена не была. Существовавший зазор по-прежнему ослаблял власть в государстве на всех его уровнях.
Именно законодательная деятельность, согласно Основным государственным законам и Учреждению Государственной думы, провозглашалась главной функцией парламента. Дума наделялась правом обращаться с запросом в правительство о законности тех или иных действий исполнительной власти. Кроме того, в ведении Думы находились утверждение бюджета и контроль над его исполнением. Исключение было сделано для бюджета царской семьи. По закону при принятии бюджета Дума не могла вмешиваться в бюджет Министерства двора. Она никак не влияла на расходы царской семьи[165].
