Внутреннее устройство Думы определялось Наказом (регламентом) Государственной думы. Деятельностью думы руководил её Председатель. Одно время предлагалось, чтобы Председатель думы входил в Кабинет министров. Позже от этой идеи отказались[166]. Встал вопрос и о том, назначать или выбирать Председателя палаты. В Швеции, некоторых германских землях, а формально – и в Англии, главы нижних палат в начале XX века назначались монархом. В России пошли по пути других стран, а именно тех, где глава нижней палаты избирался самой палатой. Основная работа Думы велась на общих собраниях, а также в отделах и комиссиях. В отделах шёл предварительный разбор проектов законов. Они возглавлялись председателем отдела, его товарищем и секретарём. По необходимости отделы выделяли из своей среды временные и постоянные комиссии. Руководители отделов, Председатель Думы, его товарищ, а также секретарь Думы с товарищем время от времени собирались на Совещания, которое являлось руководящим органом Думы. Неформальным руководящим органом Думы являлся также сеньорен-конвент или совет старейшин. В совет старейшин входил Президиум Думы и представители от фракций. Создание такого органа было неминуемым в условиях, когда парламент изначально формировался как многопартийный.
Формирование нижней палаты регулировалось Положением о выборах в Государственную думу. После переворота 3 июня 1907 года избирательный закон носил консервативный характер. Консерватизм это, однако, был двояким. С одной стороны, и на этом, как правило, заостряют внимание, избирательный закон был насквозь реакционным. Из числа избирателей максимально исключались все группы населения, которые могли бы оказаться нелояльными к самодержавию. Особенно сильно было уменьшено представительство национальных окраин империи. В некоторых регионах, где, по мнению Николая II, «население не достигло достаточного развития гражданственности», выборы в Думу и вовсе были «временно приостановлены». В результате население Средней Азии, имевшее в прежней Думе 21 депутата, теперь никем представлено не было. От Кавказских губерний по новым правилам избирались уже не 26, а 10 депутатов, для Польши количество депутатских мест сокращалось с 37 до 14. Одновременно снизилось в Думе представительство от русских крестьян и рабочих. Зато расширялись избирательные права помещиков. Один их голос приравнивался к 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. В целом же активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % граждан империи[167].
Однако консерватизм нового Положения о выборах в Думу имел и другую сторону. Трудно сказать, было ли это осознанным или неосознанным шагом, но в нём делалась попытка опереться на некоторые национальные, охранительные традиции, в том числе и традиции народной демократии. Эта особенность закона может быть проиллюстрирована на следующем примере. Отдельные параграфы, содержащиеся в нём, однотипно рисовали механизмы выборов и для сельского схода и для рабочего коллектива. В обоих случаях упор делался на механизмы, схожие с общинными. В отношении крестьян такой подход, понятно, был традиционен. Рабочие же были частью уже совсем иной, урбанистической среды. В этой среде механизмы самоорганизации только складывались. Ориентируя процесс их формирования на образцы сельского Мира, законодатель плотно привязывал его к прежним формам самоорганизации масс. Процесс формирования гражданского общества как бы получал национальную окраску. В этом примере можно увидеть и определённый отголосок борьбы бюрократии с трудными для него последствиями отмены крепостного права. Эта связь уже менее очевидна. Но она видна в стремлении, так сказать, вписать инициативу низов в организованные структуры.
Несмотря на черты консерватизма и национализма, создание парламента было дальнейшим дрейфом в сторону либерализма западного типа. Новая уступка Западу и на этот раз требовала больших перемен в области государственного устройства России. Введение Думы неизбежно потянуло за собой целую череду преобразований. Прежде всего, они затронули Государственный совет. Этот орган был образован ещё Александром I по проекту М. М. Сперанского. На протяжении всего XIX века в нём велась неспешная подготовка проектов законов. Теперь же ему отводилась особая роль. Государственный совет превращался в верхнюю палату парламента. Без его санкции не мог быть принят ни один закон. Тем самым он мог использоваться царём как буфер для отклонения неугодных ему законов, принятых Думой. Сам же монарх при этом в конфликт с Думой как бы и не вступал. Половина членов Совета назначалась царём. Другая половина избиралась от Православной церкви, Земских собраний, Дворянских обществ, Академии наук и Университетов и других организованных корпораций. При этом оговаривалось, что члены Совета от воли избирателей не зависят.
Другим органом, который подлежал реформированию, было правительство. Создание буржуазного парламента требовало существования однородного с ним правительства, которое бы взаимодействовало и противостояло с ним по линии исполнительной власти в рамках либеральных парламентских процедур. Таким органом отныне и становился Совет министров. Но, по сути, он оставался частью прежней абсолютистской системы. По-прежнему правительство подчинялось только царю и формировалось им. Дума не имела никаких рычагов влияния ни на состав, ни на правительственный курс. Всё это создавало почву, во-первых, для злоупотребления властью царём. Во-вторых, Дума получала широкое поле политических спекуляций на тему выражения недоверия правительству или отдельным его членам. Такие шаги Думы абсолютно ничего не меняли, но обостряли обстановку в стране.
Существенно большее значение имел выдвинутый думскими деятелями лозунг ответственного министерства. Его реализация означала бы ещё один шаг по пути либерализации режима. Но были не довольны новым коллегиальным органом и реакционеры. В придворных кругах, особенно накануне войны, настойчиво зазвучали требования отказаться от этой европейской штучки. Считалось верным упразднить Совет министров как особый орган власти. Министры же, как и в добрые старые времена, должны были вновь превратиться в простых управляющих царя[168].
И, наконец, как выглядела после революции 1905–1907 гг. власть монарха? Вопрос этот напрямую связан с вопросом о характер русской монархии на последних этапах её существования. Сбылись ли отнюдь не праздничные оценки В. П. Обнинского о том, что власть русского монарха обречена на утрату своей самодержавной сути? По крайней мере, с точки зрения формальной этот вопрос требует положительного ответа. В статье 1 Основных законов прежней редакции значилось: «Император всероссийский есть монарх самодержный и неограниченный». Теперь эта статья упразднялась. Вместо неё вводилась статья 4 новых Основных законов. В ней значилось: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». О том, что нововведение носило не формальный характер, а отражало глубину трансформации всей политической системы, свидетельствует острота дискуссий вокруг этого пункта, шедших с 7 по 12 апреля 1906 года в Царском Селе. На заседании 9 апреля Николай II дважды не решался заменить определение власти «неограниченной» на «верховную». Только 12 апреля он дал на это своё согласие, да и то поначалу в очень обтекаемых выражениях[169].
И хотя царизм на практике вскоре попытался отыграть назад, стараясь игнорировать волю народного представительства, это уже противоречило духу и букве нового положения вещей. Поэтому существующий с этого времени в России строй правильно было бы определить как конституционную дуалистическую монархию, в которой высшая законодательная власть осуществлялась императором и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная власть – принадлежала императору и ответственным перед ним министрам, а высшая судебная – императору и Правительствующему сенату. Именно такое определение государственного строя России представляется очевидным при сравнении Основных законов с конституциями других государств, особенно Японии, Австрии, а также европейскими конституциями первой половины XIX века[170].
Складывалась и новое понимание самодержавной природы русской монархии. По удачному определению С. А. Котляревского, «самодержавной в современном русском государстве называется власть, которая служит источником для всякой иной власти в государстве. Осуществляться она может в известных установленных пределах, но это ограничение временное или постоянное есть всегда самоограничение»[171].
В заключение имеет смысл остановиться на положении, почему-то выпавшем из поля зрения и современников, и историков. Речь идёт о новой формулировке статьи 1 Основных государственных законов. Она гласила: «Государство Российское едино и нераздельно». Укреплению государственного единства были посвящены и две остальные статьи преамбулы Законов. Тем самым, несколько понижая роль исполнительной власти, государство стремилось усилить свои державные начала.
