Г. В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе[31]. Отмеченные функции, на наш взгляд, имеют второстепенное, вспомогательное значение. Применительно к понятию «государственное управление», для нас представляют определенный интерес как основные, так и вспомогательные функции государства. Как нами уже и отмечалось, все государственные функции целесообразнее подразделять на основные и вспомогательные. Так, например: правотворчество и управление, как виды государственной деятельности, без сомнения следует отнести к основным – главным функциям государства. В свою очередь не правотворческая, не управленческая деятельности не могут осуществляться без ряда вспомогательных функций: сбора и анализа необходимой информации, планирования, программирования, принятия организационного решения, и др., которые осуществляются специальными органами, создаваемыми законодательной и исполнительной властью государства для реализации основных функций государственного управления.
Все функции государственного управления, условно, можно разделить на три большие группы, каждая из которых имеет свои характерные особенности, свои цели, задачи и предназначение. Вместе с тем, все функции управления, не зависимо от их особого свойства и характера, сводятся к единым целям и задачам, стоящим перед государством, прежде всего, к реализации государственной внешней и внутренней политики, направленных на повышение качества жизни населения и обеспечение национальной безопасности государства.
Классификация функций государственного управления
1). Общие вспомогательные функции.
Общие вспомогательные функции присущи всем органам исполнительной власти, они предназначены для содействия институтам государственного управления в реализации ими основных, специальных функций к таким функциям относятся:
– функция исследования различных факторов; лежащих в основе определенного вида государственной деятельности;
– функция анализа и учета возникновения определенных социальных и природных явлений и процессов;
– функция прогнозирование развития возможных ситуаций;
– функция планирования проведения определенных мероприятий;
– организационная функция, направленная на проведение различных мероприятий;
– функция учета, связанная с расстановкой и задействованием необходимых сил и средств;
– регулятивная функция, направленная на преобразование определенной ситуации в заданном направлении;
– функция взаимодействия с общественность, рассмотрения обращений граждан и организаций;
– контрольная функция;
– надзорная функция.
Следует отметить, что перечень отмеченных функций, присущих всем управленческим структурам государства и осуществляется ими в соответствии с конкретными целями и задачами, которые отражены в правовом статусе различных органов исполнительной власти. Все эти функции направлены на обслуживание основной деятельности всех без исключения организационных структур и проявляются в различных формах. В различных структурах органов государственного управления создаются внутриведомственные подразделения: управления, департаменты, отделы, целью которых является непосредственная реализация вспомогательных функций (например, аналитическое управление министерств, или департамент по рассмотрению письменных обращений граждан).
Существенную роль в решении целей и задач основных (специальных) функций государственного управления, играют и общие обеспечительные функции, так же носящие вспомогательный характер.
2). Общие обеспечительные функции.
К обеспечительным функциям государственного управления, без которых не может обходиться не один из органов исполнительной власти, относятся следующие функции:
– подбор кадров и расстановка кадров;
– обучение и переподготовка управленческого персонала;
– обеспечение государственных служащих рабочими местами;
– документационное и информационное обеспечение персонала;
– финансовое обеспечение реализуемых мероприятий и сотрудников аппарата управления;
– материально-техническое обеспечение сотрудником аппарата управления;
– хозяйственное обеспечение органов исполнительной власти и др.
Безусловно, эти функции играют важную роль в совершенствовании государственной системы управления, от их качества и полноты во многом зависит качество и эффективность выполнения специальных функций государства, к которым следует отнести ранее перечисленные нами основные функции государства:
– защиту прав и свобод граждан;
– обеспечение безопасности государства;
– охрану общественного порядка;
– обеспечение обороны государства;
– охрану государственных границ;
– обеспечение внешней политики;
– развитие образования и науки;
– обеспечение занятости и охрана труда;
– охрану собственности;
– налогообложение;
– развитие здравоохранения;
– развитие культуры;
и другие, соответствующие предназначению создаваемых для их реализации органов исполнительной власти.
Для того, чтобы любая основная специальная функция государства могла быть реализована, необходимо создание механизма управления, в лице государственно-властных органов, т. е. специальных субъектов, деятельность которых направлена на урегулирование общественных отношений, но и этого еще не вполне достаточно, так же необходимо наделить данные субъекты (органы публичной власти) специальным правовым статусом и определить круг их полномочий. Например, для того, чтобы реализовать какую-либо основную функцию, возьмем, к примеру, экономическую функцию государства, необходимо создание экономических институтов: министерства финансов, банков, иных, небанковских кредитных учреждений, налоговых органов и др., без создания которых невозможно реализовать правовые предписания, направленные на осуществление экономической деятельности государства. Создание этих экономических структур, называемых экономическим механизмом, имеет тесные связи с другими органами государства (страховыми организациями, органами внутренних дел, службой финансового мониторинга и др.)
Здесь необходимо отметить, что все основные и вспомогательные функции государства имеют тесную взаимосвязь и взаимозависимость и не могут существовать изолированно, ибо и само предназначение государства как организации публичной власти потеряет всякое смысловое содержание. Из всего сказанного следует сделать однозначный вывод, что каждая из основных функций государства обеспечивается совокупностью вспомогательных функций имеющих специфический отраслевой характер. Таким образом, осуществление основных функций государства по своему со держанию есть непрерывный процесс реализации отдельными государственными органами многочисленных вспомогательных функций.
Следует отметить, что во многих административных правовых актах, устанавливающих правовой статус определенного органа исполнительной власти, одновременно содержат в себе не одну, а несколько как основных, так и вспомогательных функций управления. Например, в ст. 2 «Основные направления деятельности» Федерального Закона № 3 от 7 февраля 2011 года «О полиции» с изменениями от 4 июля 2016 года», установлены такие основные функции как:
1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам и др.
Наряду с основными функциями, обозначены и такие вспомогательные функции как:
1) использование полицией достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем (ст.11);
– применение полицией отдельных мер государственного принуждения (Гл. 4)
– формирование и ведение банков данных о гражданах (ст.17) и др.
Все функции государственного управления проходят циклически повторяющиеся стадии, которые называют управленческим циклом. Управленческий цикл представляет собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих действий или стадий, регулируемых правовыми нормами.
«О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.
Цикл управления можно представить в следующем виде:
1) выявление и осмысление актуальной проблемы управления;
2) формулирование целей и постановка задач;
3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;
