Устав – это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения. Устав муниципального образования – своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования.
Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом. Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.
Таким образом, социальное управление включает в себя не только государственное управление, как центральный институт регулирования общественных отношений, но и общественное самоуправление, выраженное в деятельности муниципальных образований. На сущности государственного управления, представляющем главный предмет правового регулирования административно-правовой отрасли, мы остановимся более подробно.
2.4. Понятие, сущность и назначение института государственного управления и управленческих отношений
Свое историческое начало институт государственного управления и управленческих отношений заимствовал из материальных отношений, возникших в сфере трудовой деятельности.
Единого понимания природы и форм государственных управленческих отношений в общественной науке, включая юриспруденцию, нет. Это обусловлено многообразием функций государственного управления. В действующем законодательстве общего понятия «государственно-управленческие отношения», так же нет, потому разные авторы учебников по административному праву и монографической литературы, определяют понятие, сущность и назначение институтов государственного управления и управленческих отношений в зависимости от своего мировоззрения. Одни ученые придерживаются мнения о том, что эти отношения являются базисными, другие полагают, что они – надстроечные. Однако, данные субъективные мнения не коим образом не влияют на существо рассматриваемых общественных отношений и не вносят в общественную науку каких-либо полезных знаний. Важно знать, что управленческие отношения составляют фундаментальную основу всей государственной деятельности и неразрывно взаимосвязаны со всеми иными общественными отношениями в социальной среде общества, без этих отношений государство, как социально обусловленная общность людей, вообще существовать не может. Безусловным является тот факт, что никакие государственные управленческие отношения не мыслимы без реализации государством его функций, ибо субъекты этой деятельности находятся в постоянных взаимоотношениях как внутри самих управленческих структур, так и с населением. Для реализации всех своих функций государство всегда создавало и создает свои специальные правовые институты – органы исполнительной власти, наделенные государственно-властными полномочиями. В современный период, такими институтами государства являются государственные службы. В зависимости от исторических особенностей развития государства, эти службы могут иметь различное наименование, но при этом, осуществлять сходные виды деятельности, не теряя своего институционального значения. В современном российском государстве существует три основных института государственного управления: государственная гражданская служба, государственная правоохранительная служба и государственная военная служба. Все эти институты управления разделены по особому характеру осуществляемых ими функциональных полномочий. Именно на государственные службы и их персонал государство возлагает основные обязанности по регулированию общественных отношений, управлению делами государства в социально-экономической, социально-политической, социально-культурной и иных сферах деятельности. Указанные институты призваны реализовать внутреннюю и внешнюю политику государства, а потому вступают в многообразные управленческие отношения и связи.
Началом возникновения государственных управленческих отношений является постановка государством в законах и подзаконных правовых актах конкретных целей и задач, которые обязаны обеспечивать указанные институты. Для обеспечения поставленных перед ними целей и задач они наделены государством специальными полномочиями – административно-правовым статусом. Постановка целей и задач государственного управления зависит от конкретного направления и вида деятельности, присущей тому или иному государственному институту управления. Результат управленческих отношений, как правило, выражается в принятии управленческих решений, большинство из которых обличено в письменную форму. Решения институтов управления являются обязательным для тех лиц, кому они адресованы, за неисполнение управленческого решения, должностным лицам институтов государственного управления государством предоставлено право наложения административных санкций – административных наказаний. Для того, чтобы со стороны должностных лиц институтов государственного управления не допускался административный произвол и для снижения среди них уровня должностных преступлений, связанных с получением взяток, государство устанавливает минимум правовых санкций, которые могут применять эти должностные лица. При этом, большинство видов административных наказаний, за административные правонарушения в сфере государственного управления, государство передает органам правосудия.
Как уже было отмечено, началом государственных управленческих отношений является нормативно-правовое закрепление за институтами государственного управления специальных, свойственных им целей и задач, которые они должны решать в процессе своей повседневной деятельности. При достижении поставленных целей и повседневном решение стоящих перед персоналом институтов государственного управления задач, возникают многообразные управленческие общественные отношения. В учебнике административного права под редакцией Ю. М. Козлова виды административно-правовых отношений разделены на две самостоятельные группы.
Первую группу представляют отношения, непосредственно выражающие сущность исполнительной власти. В рамках такого рода отношений соответствующий субъект исполнительной власти осуществляет непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведение управляемых участников этих отношений. Естественно, что именно им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, на которых действующим правом возлагаются определенные административно-правовые обязанности.
Вторую группу представляют отношения, которые складываются за рамками непосредственного управляющего воздействия, но связаны с его осуществлением. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому – основному виду административно-правовых отношений, что, однако, не умаляет их значимости. Так, исполнительные органы часто вступают в отношения друг с другом по поводу согласования различных вопросов либо для подготовки совместных управленческих действий и т. п. Такого рода управленческие связи служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид). В соответствии с известной формулой управления они выражают отношения типа «субъект – субъект» в отличие от первого вида отношений, которые полностью соответствуют управленческим связям типа «субъект – объект».
