Важно!
Реализация государственной политики происходит в сфере государственного управления. Для этого принимаются решения в органах государственного управления на соответствующих уровнях иерархии. Эти решения принимают уже бюрократы, ритуально обосновывая их политическими решениями высшей власти.
Любое государство стремится регламентировать статус бюрократии и ее полномочия и ответственность – всегда с переменным успехом, но чаще отступая перед бюрократией. Попытки предотвратить превращение бюрократии в самостоятельного политического субъекта с собственными политическими притязаниями осложняются тем, что грань между политическим и административным условна.
§ 4. Соотношение политики и управления
Разделение политики и управления – это абстракция, допустимая лишь в анализе. М. Вебер, описывая чистые (идеальные) типы, так различал чиновника и политика: «Задача первого состоит исключительно в беспрекословном профессиональном выполнении принятых политиком решений, при этом он не несет ответственности за направление и содержание политического решения. Такую ответственность несут политики, которые берут на себя функцию разработки программных установок и основных направлений их реализации».
На практике такое разделение нереализуемо. Оба эти типа деятельности глубоко проникают друг в друга. Все крупные политики – Петр I, Ленин и Сталин, Наполеон и Бисмарк, Черчилль и Рузвельт – были одновременно и организаторами, жестко управляющими созданными ими политическими системами. Напротив, получив в Февральской революции 1917 г. политическую власть, Временное правительство, устранилось от организации жизнеустройства России в качестве практического управления. Оно приняло принцип «непредрешенчества», оставив принятие главных решений управления на усмотрение будущего Учредительного собрания. Это было важной политической ошибкой. Ту же ошибку совершило и Белое движение, так же следуя принципу непредрешенчества.
В свою очередь, выдающиеся практики управления часто бывают не просто экспертами политиков, но и авторами концепций, превращаемых в политические доктрины. Например, наши великие управленцы в сфере науки – академики Вернадский и Курчатов – не просто возглавили разработку и реализацию атомной программы Российской империи и СССР, но и убедили высшее руководство страны (уже в советское время) в стратегической политической важности этой программы.
Важно!
В результате неизбежного переплетения политики и управления бюрократия не только не теряет позиций, а по некоторым направлениям еще глубже проникает в политическую сферу, укореняясь в ней, в том числе за счет расширения собственной социальной базы, ее самоорганизации и самоосознания как коллективного субъекта политики.
Разделить политику и управление невозможно и потому, что очень большая часть политических решений, поступающих для реализации в систему управления, выражена очень невнятно, в форме декларации, пожелания или даже грезы наяву. Чиновники вынуждены интерпретировать смутные цели политиков и придавать им такой смысл, чтобы риск или даже вред для страны и населения был поменьше. В 1990-е годы именно бюрократы государственного аппарата, а не политическая оппозиция тормозили разрушительный радикализм политиков, «спуская на тормозах» их решения. Например, провал 1990-х годов был бы гораздо глубже, если бы аппарат «беспрекословно» выполнил указы Ельцина о передаче всей социальной инфраструктуры промышленных предприятий муниципальным властям.
Важно!
Планируя действия по реализации политических решений, работники системы управления проводят структурно-функциональный анализ, даже если об этом не подозревают. Эту же операцию должны выполнять политологи, которые реконструируют политические и управленческие решения. Эта операция гораздо сложнее, чем она кажется в свете обыденного опыта.
Невыполнение требований структурно-функционального анализа сильно снижает качество выполнения одной из важнейших функций государственной политики – целеполагания. Например, много лет правительство ставило целью «обеспечение граждан доступным жильем». Был даже предпринят приоритетный национальный проект. В результате увеличили масштабы ипотечных кредитов и цены на жилье, в чем далеко обогнали Западную Европу. Между тем для большинства населения России главной проблемой стало не приобретение жилья, а его содержание (можно даже сказать, удержание). Население с большим трудом справляется с оплатой жилищно-коммунальных услуг, но это мелочь по сравнению с деградацией основных фондов ЖКХ – зданий и инфраструктуры. Это неумолимый фактор, для восстановления ЖКХ нужны большие ресурсы и чрезвычайные усилия, власти постепенно стали перекладывать эти расходы на плечи населения – хотя известно, что оно не имеет для этого средств. Число таких проблем, которые власть замалчивает, быстро растет.
Реформа пенсионного обеспечения или ЖКХ – это проблемы уровня исторического выбора. Все они меняют сам тип жизнеустройства народа. Они должны обсуждаться как политические проблемы. А в Госдуме слышатся призывы «уйти от политики». В дебатах Госдумы все законопроекты представлены как очевидно полезные, так что речь может идти только о «поправках». Чиновники и политики часто не знают, зачем было принято то или иное решение, и легко от него отказываются.
Историческая иллюстрация
13 ноября 2009 г. Госдума приняла в третьем, окончательном чтении законопроект об удвоении базовой ставки налога на транспортные средства. Законопроект был разработан Минфином и опубликован 25 августа, он изучался в инстанциях почти три месяца. В сентябре он был одобрен решением правительства. Оно сразу вызвало критику из регионов. Несмотря на это, большинство в Госдуме приняло законопроект в трех чтениях. А 17 ноября руководитель администрации президента Сергей Нарышкин сообщил, что депутатам рекомендовано не повышать ставку этого налога.
Оказывается, «кремлевская администрация собралась на совещание, пригласив представителей федеральных органов исполнительной власти, лидеров фракции “Единая Россия” и членов Совета Федерации» и они «признали нецелесообразным повышать ставку транспортного налога». «Российская газета» пишет: «И вчера же думские "единороссы" выразили надежду, что закон о повышении базовой ставки транспортного налога, принятый Госдумой, будет отклонен Советом Федерации. Такое в современной парламентской практике случается, пожалуй, впервые – чтобы депутаты, которые потратили много слов, убеждая коллег в необходимости и срочности принятия документа, и дружно проголосовали за него, вдруг сами захотели, чтобы плод их законотворческого труда был забракован. Объяснить это можно только злым колдовством – третье чтение законопроекта выпало на пятницу, 13-е число».
Эпизод показывает рассогласованность системы – правительства, Госдумы, администрации президента. Выяснилась неспособность их служб подготовить приемлемое решение и оценить возможности его реализации – это признак «нечувствительности» к сигналам «снизу» или даже отсутствия таких сигналов от органов практического управления.
Разрывы в коммуникации между политикой и управлением привели к частому разрыву целостности решения, в котором должны быть совмещены две категории – цели и ограничений. Здесь произошел тяжелый методологический провал – из рассмотрения была почти полностью устранена категория ограничений. Их в ответ на поставленную политиками цель должна предъявить система управления.
В процессе целеполагания выделяется какая-то конкретная цель. Поскольку разные цели конкурируют, мы стремимся не беспредельно увеличить или уменьшить какой-то показатель, а достичь его оптимальной (или близкой к ней) величины.
Важно!
Но, определяя цель, всегда надо иметь в виду то «пространство допустимого», в рамках которого можно изменять переменные ради достижения конкретной цели. Это пространство задано ограничениями – запретами высшего порядка, которые нельзя нарушать. Иными словами, разумная постановка задачи звучит так: увеличивать (или уменьшать) такой-то показатель в сторону оптимума при выполнении таких-то ограничений.
Без последнего условия задача не имеет смысла. Ограничения-запреты есть категория более фундаментальная, нежели категория цели. Анализ «пределов» (непреодолимых в данный момент ограничений) и размышление над ними – одна из важных сторон критического рационального мышления. Она связана с самой идеей прогресса, развития. Ведь развитие – это и есть нахождение способов преодоления ограничений посредством создания новых «средств», новых систем и даже новой среды.
Уход, начиная с момента перестройки, от размышлений об ограничениях, в рамках которых развивалась экономика России и СССР, привел к тому, что попытки преодолеть эти реальные, но неосмысленные ограничения в годы реформы обернулись крахом.
