Федерализм всегда был источником силы беотийцев. Во время Пелопоннесской войны федеральное правительство Беотии состояло из четырех советов делегатов беотийских государств. В начале столетия федеральная система окрепла, и федеральное правительство представляло собой ужее единый совет из 660 членов, заседавший в фиванской Кадмее. Советники выбирались на год одиннадцатью номами лиги, по 60 советников от каждого нома. Таким образом, это правительство обладало пропорциональным представительством, так как все номы имели равные избирательные права и одинаковую военную мощь. Фивы и их владения составляли четыре нома, то есть четыре одиннадцатых беотийского электората, так как некоторые государства, например Платея, являлись подданными Фив. Правление совета придавало лиге олигархический характер. Государства – члены лиги также в то время были олигархиями, так как полноправные граждане определялись имущественным цензом. Между 376-м и 374 гг. лига была воссоздана на демократической основе из уважения к демократическому развитию составлявших ее государств. Правами были наделены все беотийцы без различия классов, и они проводили в Фивах всеобщее собрание беотийцев (koine synodos или damos ton Boioton). Собрание согласно государственному устройству лиги было полноправным органом. Оно решало все политические вопросы. Федеральные чиновники – советники, военачальники, судьи и должностные лица, отвечающие за выпуск федеральной монеты, – избирались беотийцами на номовой основе и отчитывались перед всеобщим собранием. Количество номов уменьшилось до семи. Орхомен, вместе с Гисиями составлявший два нома, не был в лиге; Платея снова стала владением Фив, которые подчинили также Феспии и Танагру, воевавшие за спартанцев. Обладая большим количеством владений, Фивы теперь представляли три седьмых всего электората, а кроме того, их гражданам было проще присутствовать на всеобщем собрании, чем, скажем, гражданам Херонеи. Престиж Фив также добавлял веса их мнениям, особенно в совете федеральных полководцев – семерых беотархов, которые принимали решения большинством голосов; здесь часто брал верх авторитет великих фиванских командиров Пелопида и Эпаминонда. Поскольку Фивы обладали наибольшим влиянием в лиге, сила национального федерального беотийского государства зачастую определялась силой Фив. Лига не перешла к следующей стадии федерализма, к которой продвигалась Халкидийская лига, – взаимному обмену прав между государствами-членами, известному как изополития, и содержала нездоровый элемент – стремительное расширение фиванских владений. Но, несмотря на эти слабости, демократическая Беотийская лига явилась воплощением нового принципа государственного устройства, способствовавшего расцвету Беотии к величию и вдохновлявшего другие государства следовать ее примеру.
Зимой 378/77 г., когда фиванцы находились под присмотром спартанских гарнизонов в Беотии, Афины в интересах общей борьбы приступили к созданию Второго Афинского союза. Политика восстановления империи была дискредитирована Анталкидовым миром. В 386–380 гг. Афины обратились к новой политике, отраженной в «Панегирике» – памфлете, сочиненном тогда же Исократом. Фундаментальным принципом этой политики было обращение с союзниками как с равными, а не как с подданными. Ситуация в Эгейском море благоприятствовала этому начинанию: Спарта и Персия придерживались имперских принципов, и никто из них не занимался обузданием пиратства и защитой морской торговли. В 384 г. в рамках «Царского мира» и на условиях равноправия был заключен союз между Афинами и Хиосом; стороны обязались взаимно уважать «свободу и независимость и не нарушать мирный договор, который поклялись соблюдать Персия, Афины, Спарта и другие греческие государства». Аналогичные союзы были заключены с Византием и Метимной на Лесбосе; в дружественные отношения с Афинами вступили также лесбосская Митилена, а на севере царь одрисийцев Гебрицельмис. В 378 г. равноправным союзником Афин стали Фивы.
В марте 377 г. Афины огласили греческим государствам устав Второго Афинского союза, дошедший до нас в важной надписи. Он начинался с приглашения: «Любое греческое или негреческое государство, если оно только не подчинено Персии, может стать союзником Афин и их союзников на условиях свободы и независимости, сохранив избранную им форму государственности, не получая ни гарнизона, ни губернатора, не платя дань и пользуясь теми же правами, что Хиос, Византий и другие союзники». Подчеркнутое внимание к свободе и независимости составляло резкий контраст с политикой Спарты. Цель союза была сформулирована в отчетливо антиспартанском духе: «Да оставит Спарта греческие государства в мире, да будут они пользоваться свободой, независимостью и не опасаться покушений на свои земли». Поскольку Афины намеревались не затевать ссоры с Персией, а скорее вбивать клин между Персией и Спартой, задачи союза получали дальнейшее определение: «…чтобы мир и дружба, о которых договорились греческие государства и Персия, были крепкими и долговечными». Афины со своей стороны отказались от любых притязаний на владение землями государств, вошедших в союз, уничтожали все записи о дискриминационных мерах против каких-либо из этих государств и брали обязательство не приобретать никакой собственности на территории какого-либо из этих государств ни публичным, ни частным образом. Договор между государствами представлял собой оборонительный союз на суше и на море, и всякий предложивший отменить договор либо его условия подлежал наказанию.
Союз получил название «Афиняне и союзники». Его устройство напоминает устройство предшествовавшего союза, основанного столетием раньше. Политика союза определялась соглашением двух независимых органов – Афинского государства и Совета союзников (to koinon или to synedrion ton symmakhon). Каждый из них заседал независимо от другого, а своими решениями они обменивались через Афинский совет. Афинское государство принимало решения в народном собрании, за исключением случаев, когда то передавало свои полномочия Афинскому совету. На Совете союзников, заседавшем в Афинах, присутствовали делегаты от всех союзных государств, которые между собой выбирали председателя, вероятно, в начале каждой сессии. Каждое союзное государство вне зависимости от размеров имело один голос. Решения принимались большинством голосов и были обязательны для всех членов союза. Если решение Афинского государства и решение Совета союзников по конкретному вопросу противоречили друг другу, союз в целом оставался в бездействии, так как оба этих органа были равноправны и не существовало механизма по урегулированию разногласий между ними. Если же решения совпадали, вопрос считался решенным для союза в целом. То решение, которое фиксировалось в записях, формулировалось от имени Совета союзников, или афинского народного собрания, или Афинского совета – это был вопрос не принципа, а удобства.
После того как решение принималось, его воплощала в жизнь исполнительная власть в лице Афин, которым союзные государства при формировании союза доверили гегемонию. Полномочия исполнительной власти, несомненно, были четко определены: это были верховное командование, набор кораблей, людей и денег и проведение предварительных переговоров в поле. В одном случае, возможно представлявшем собой уникальное исключение из общего правила, верховное командование на суше получили не Афины: в 377–375 гг. операции в Беотии, очевидно, возглавлялись Фивами. В официальных посольствах, направленных союзом, делегатов от Совета союзников сопровождали афинские делегаты. Доверенная Афинам исполнительная власть обычно осуществлялась их собственными полководцами, действия которых ограничивались союзным уставом (например, они не могли разместить гарнизон на территории союзного государства, если на это не дал формального одобрения Совет союзников) и возможностью союзников получать возмещение через Совет союзников.
Финансы союза черпались из двух отдельных источников. Афинское государство выделяло деньги и корабли из собственных ресурсов и само распоряжалось ими, тратя при этом значительно больше средств, чем какое-либо из союзных государств. Совет союзных государств оценивал ресурсы каждого из них и, вероятно после совещания с Афинским государством, устанавливал денежную сумму, а иногда и количество кораблей, которые должно было предоставить каждое союзное государство в соответствии с требованиями момента. Денежные выплаты назывались вкладами (syntaxeis) – это название было выбрано Каллистратом взамен печально знаменитого термина «дань» (phoros), которым пользовалась в прошлом Афинская империя, а в данное время – Спартанская империя. Вклады вносились в союзную казну, из которой Совет союзников производил выплаты по своему усмотрению. Корабли, предоставленные союзными государствами, имели собственных капитанов, но находились под командованием Афин как гегемона.
