Александр I писал, что, когда придет его черед, «тогда нужно будет стараться, само собою регулируя постоянно, образовать народное представительство, которое, должным образом руководимое, составило бы свободную Конституцию (constitution libre), после чего моя власть совершенно прекратилась бы и я, если провидение благословит нашу работу, удалился бы в какой-нибудь уголок и жил бы там счастливый и довольный, видя процветание своего отечества и наслаждаясь им»[91].
Впоследствии либерализм Александра I, который в литературе характеризуется как показной, нашел свое выражение в рассуждениях «Негласного комитета» насчет желательности увенчания здания реформированных учреждений «конституцией», «соответствующей принципу и духу нации», а также в документах, подготовленных рядом других лиц.
Так, Г. Р. Державин в своей записке «О правах, преимуществах и существенной должности сената» (1801 г.) указывал, что «никакое политическое тело без властей или сил, ему потребных, сохраняться и управляться порядочно не может; что к существованию его необходимы: власть законодательная, власть судебная, власть исполнительная и власть сберегательная…».
Вместе с тем он подчеркивал, что в самодержавном правлении все эти власти предполагаются в едином лице государя, который «один исправить всего не может», а следовательно, нужно, чтобы «всяким из упомянутых властей были монарху орудиями», поскольку без тесного союза монарха со своими властями «ни мудрых законов, ни скорого исполнения, ни верного правосудия, ни надежной безопасности и даже собственно самого государя быть не может».
Г. Р. Державин считал необходимым разделить в Сенате названные им власти[92].
В. Ф. Малиновский в размышлении «О преобразовании государственного устройства России» (1803 г.)[93] считал необходимым собрать депутатов «для соображения недостатков и злоупотреблений всей империи, для советования о пособлении оным и для составления надежного правления и сообразных тому непременных законов». Собрание депутатов – «одно верное средство пособлению всех зол и недостатков. Оно положит верное основание общему благоденствию. Оно: 1) не опасно; 2) законно; 3) необходимо нужно.
В. Ф. Малиновский подчеркивал, что закон является изъявлением общей воли, «и, чтоб новое законодательство не составлено было подобно старому уложению для одних рабов, надлежит всемерно пригласить все государство к соучастию в создании его благоденствия; и тогда будут законы действия, благоразумия, справедливости и порядка… депутаты не помешают всей работе, но неутомимо размышляя облегчатся общим советыванием».
Как указывал В. Ф. Малиновский, законоположение для народа «должно всегда сообразовываться нравственности его»: чтобы познать точно народ, рассеянный по великому пространству России, и определить его нравственность в настоящее время, надлежит его видеть и слышать в собрании своих полномочных.
В 1803 г. М. М. Сперанский по поручению Александра I составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России»[94]. В этом документе выделяется слово «конституция» в смысле «государственный закон». Так, правила «без суда никто да не накажется» и «всякий гражданин должен платить подати по своему состоянию» суть «законы государственные, конституционные». В других случаях под «конституцией» понимаются государственное устройство и сущность государства.
В 1809 г. М. М. Сперанский подготовил «Введение к Уложению государственных законов», или «План всеобщего государственного преобразования».
В проекте Уложения государственных законов Российской империи М. М. Сперанский утверждал, что державная власть в России соединяет в себе силу законодательную, судебную и исполнительную и приводит их в действие посредством государственных сословий, для этого установленных.
К числу этих сословий он относил Государственный Совет, соединяющий все государственные силы; Государственную думу как законодательный орган; Сенат как судебный орган; министерство в качестве органа управления. Каждое из этих «сословий» должно иметь свои органические законы. «Державная власть во всем ее пространстве, – писал он, – заключается в особе императора»[95].
М. М. Сперанский подчеркивал, что никак новый закон не может быть издан без ведения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей осуществляется в Думе. Закон, принятый Думой, вносится на высочайшее утверждение. Закон, признанный большинством голосов неудобным, отвергается. Для подобного рассмотрения проектов законов Дума избирает из своих членов комиссии.
М. М. Сперанский предполагал образование законодательных органов и в губерниях. Он предлагал думы волостные составлять из всех владельцев недвижимой собственности и из старейшин казенных волостей. На эти думы возлагались, в частности, выбор депутатов в думу окружную, а также выбор судей в волостные суды. Таким образом, окружные думы составлялись из числа депутатов, избранных от волостных дум.
На окружные думы возлагался, в частности, выбор депутатов в губернскую думу, выбор судей в окружной суд. На губернские думы возлагались выборы депутатов в Государственную Думу, а также выборы в губернские суды.
«Волостные думы, – писал М. М. Сперанский, – представляют первую, так сказать, стихию законодательного порядка, который, возникая в волостях, постепенно восходит трехгодичными выборами депутатов и образует Государственную думу»[96].
В своей работе «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам» М. М. Сперанский подчеркивал необходимость «определить разум коренных государственных законов, то есть начертать план Конституции», который включал бы права державной власти, права престола и его наследства; образ составления законов, их силу и действие; права подданных, а также ограничения законов, т. е. устройство тех органов, которыми закон составляется и исполняется[97].
М. М. Сперанский подчеркивал: «Конституции во всех почти государствах устрояемы были в разные времена, отрывками, и по большей части среди жестоких политических превращений. Российская конституция должна будет бытием своим не воспалению страстей и крайности обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти, которая, устроив политическое бытие своего народа, может и имеет все способы дать ему самые правильные формы»[98].
Главная идея М. М. Сперанского сводилась к созданию в России народного представительства и установлению выборных начал в местном управлении.
Проект М. М. Сперанского был одобрен Александром I. Однако решено было ввести его по частям, начав с Государственного Совета, заседания которого были открыты 1 января 1810 г. Однако другие идеи Сперанского воплощены в жизнь не были, поскольку Александр I усмотрел во всех его проектах в конечном счете подкоп под самодержавие.
Вместе с тем Александр I, выступая на заседании польского сейма в Варшаве 15 марта 1818 г., заявил о своем намерении ввести в России «законно-свободные учреждения», т. е. установить в ней конституционный образ правления. По приказу императора уже летом 1818 г. сенатором Н. Н. Новосильцевым была написана «Государственная уставная грамота Российской империи»[99]. В ее составлении участвовали французский юрист А. Деман и князь П. А. Вяземский.
В проекте не ставится под сомнение основной закон Российской империи о существе самодержавной власти. Государь объявлялся единственным источником всех властей в империи: гражданских, политических, законодательных и военных. Он управляет исполнительной властью во всем ее многообразии. «Каждое начальство – исполнительное, управительное и судебное, – указывалось в Уставной грамоте, – им одним постановляется». Особа государя объявлялась священной и неприкосновенной.
Вместе с тем определялся правовой порядок действий самодержавной власти, а российскому народу предоставлялось право иметь народное представительство в виде Государственной думы (сейма), составленной из государя и двух палат. Первую – высшую – палату образовывал Сенат, а вторую – посольскую палату – земские послы и депутаты окружных, городских обществ.
Государственный сейм (Государственная дума) разделяется на частные сеймы (думы) наместнических областей, созываемые каждые три года, и на общую Государственную думу, или сейм, созываемый каждые пять лет.
Законодательная власть заключалась в особе государя при содействии двух палат Государственного сейма.
Сеймы наместнических областей должны были составляться из государя и двух палат. Первая, под именем высшей палаты, должна была образовываться из одного департамента Сената, находящегося в главном местопребывании наместнического начальства. Вторая, под именем земской посольской палаты, должна была составляться из двух третей избранного в области наместничества числа послов и депутатов, утвержденных государем.
