Законодательная власть заключалась в особе государя при содействии двух палат Государственного сейма.
Сеймы наместнических областей должны были составляться из государя и двух палат. Первая, под именем высшей палаты, должна была образовываться из одного департамента Сената, находящегося в главном местопребывании наместнического начальства. Вторая, под именем земской посольской палаты, должна была составляться из двух третей избранного в области наместничества числа послов и депутатов, утвержденных государем.
Общий Государственный сейм должен был составляться из государя и двух палат. Первую – высшую – палату образовывал сенатский департамент, находящийся в одной из двух столиц, с присоединением к нему, только на время сейма и по назначению государя, определенного числа сенаторов из других департаментов. Вторая палата – земских послов – составлялась по назначению государя из половины послов и депутатов в каждой наместнической области – посольскою палатою из числа своих представителей.
В Уставной грамоте указывалось, что дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляли дворянские собрания (сеймики), на которых избирались три земских посла.
Городские общества собирались каждые три года для проведения выборов трех депутатов сейма и сообщения губернатору о своих нуждах.
В Уставной грамоте указывалось, что суды и лица, носящие звание судей, при отправлении возложенных на них обязанностей действуют по законам и независимо от всякой власти.
Суды должны были состоять из судей, определенных государем, а также из судей, избранных в соответствии с существующими по этому вопросу особыми постановлениями.
Уставная грамота предусматривала учреждение Верховного Государственного Суда, который состоял из председателя, сенаторов и других особ, назначенных императором. При Верховном Суде состоял Генеральный прокурор в качестве государственного обвинителя.
В каждом наместничестве в месте пребывания наместнического совета должны были учреждаться верховный суд наместнической области, который состоял из определенного числа сенаторов, назначенных государем для заседания в нем по очереди, а также из непременных судей, поступающих в него из председателей апелляционных судов.
Наблюдение за точным исполнением законов, а также предотвращение всяких злоупотреблений в судах возлагались на верховные суды и Министерство юстиции.
Уставной грамотой предусматривалось создание апелляционных судов по уголовным и гражданским делам; надворных судов в столицах; судов первой инстанции по делам уголовным и гражданским (уездные суды и городовые магистраты); коммерческих, совестных и мировых судов, а также других судов, в которых окажется необходимость.
Носителем исполнительной власти выступал Государственный Совет, в который входили министры, члены Государственного Совета, государственные докладчики (статс-секретари) и «особы, коих угодно будет его императорскому величеству в него призвать».
Государственная уставная грамота Российской империи стала несомненной вехой в истории русского правительственного конституционализма. Она явилась очевидным свидетельством высокого уровня русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. В ней нашли отражение государственно-правовые идеи, выработанные как в самой России, так и в Западной Европе.
Уставная грамота свидетельствовала о том, что в стране все было готово для «дарования» царем конституции. Однако смерть Александра I помешала дать обещанные им «коренные законы России».
Выдающийся вклад в развитие конституционализма в России внесли декабристы.
П. И. Пестель с 1821 г. готовил проект социально-экономических и политических преобразований в России, известный под названием «Русская правда, или Заповедная государственная грамота великого народа российского, служащая заветом для усовершенствования государственного устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного верховного правления». «Русская правда» была принята в качестве политической программы Южного общества. Из десяти намечавшихся глав «Русской правды» известны только пять[100].
«Русская правда» была наиболее выдающимся документом конституционного творчества декабристов. Согласно этому проекту в будущей Российской республике верховная власть должна была принадлежать свободному народу. В документе говорилось, что государство состоит из правительства и народа. Народ есть совокупность всех тех людей, которые принадлежат к одному и тому же государству и составляют гражданское общество, имеющее целью своего существования возможное благоденствие всех и каждого. «Правительство, – говорилось в документе, – существует для Блага Народа и не имеет другого основания своему Бытию и Образованию, как только Благо Народное; между тем как Народ существует для собственного своего Блага и для Выполнения Воли Всевышнего, призвавшего Людей на сей земле прославлять его Имя, быть добродетельными и счастливыми. Сей Закон Божий постановлен для всех Людей в равной мере и, следовательно, все имеют равное право на его исполнение. А по сему Народ Российский не есть принадлежность или Собственность какого-либо лица или Семейства. Напротив того, Правительство есть принадлежность Народа и оно учреждено для Блага Народного, а не Народ существует для Блага Правительства».
Народу должны принадлежать свобода занятий, свобода печати и вероисповедания. Никто из граждан не должен быть лишен свободы «иначе как законным образом и законным порядком», под страхом «строжайшей ответственности».
Взятие под стражу допустимо только на основании надлежащего письменного предписания с указанием причины. Никто не может войти в дом человека без его согласия.
П. И. Пестель утверждал, что подлежит отмене сословный строй. Отменяются преимущества дворян (обладание крепостными, освобождение от податей, телесного наказания, рекрутского набора и др.). Весь российский народ составляет одно сословие – гражданское. В соответствии с этим должен быть введен равный для всех гласный суд присяжных, должны быть упразднены чрезвычайные суды. За содержание печатного произведения автор мог привлекаться к ответственности только по суду.
П. И. Пестель считал, что если какое-либо правительственное учреждение, не имеющее права составления законов, тем не менее издает «законодательное изречение или определение», то граждане обязаны оказать ему неповиновение «совокупными силами» и действие их всячески останавливать «до разрешения верховной власти».
В другом документе П. И. Пестеля, дополняющем «Русскую правду», «Конституция – государственный завет»[101] автор предлагал административно-территориальное деление России на области и уделы. Каждая область состояла из губерний или округов; губернии – из уездов, уезды – из волостей.
П. И. Пестель предлагал признать русскими все народы, населяющие Российское государство, которые должны были отказаться от своих названий и составить один народ.
Касаясь устройства верховной власти, П. И. Пестель отвергал равновесие властей, но принимал правило определительности круга действия. Верховная власть разделялась им на законодательную и верховно-исполнительную. Первая из них поручалась Народному вечу, а вторая – державной Думе. Кроме того, предлагалась еще и блюстительная власть, обеспечивающая нахождение двух других в определенных для них пределах. Она поручалась верховному собору.
Народное вече предлагалось формировать из народных представителей, избираемых народом на пять лет. Каждый год одна пятая часть веча должна была обновляться.
В период между сессиями веча действовала временная комиссия. Вече не могло быть распущено. Оно являлось единственным законодательным органом государства. Издаваемые им законы подразделялись на «заветные» и «все прочие». Первые должны были обнародовать, предлагаясь на суждение всей России. Вече объявляло войну и заключало мир.
Державная дума, состоящая из пяти членов и избираемая народом на пять лет, должна была стоять во главе всех министерств и правительственных мест, которые должны были действовать с разрешения Думы и во исполнение ее приказаний. В документе указывалось, что Дума «ведет войну и производит переговоры», но не может объявить войны и заключать мир.
Верховный собор должен был состоять из 120 членов («бояр»), назначаемых пожизненно. В документе устанавливалось, что Народное вече «препровождает к нему на утверждение свои законы. Собор не рассуждает о сущности предметов, но смотрит на одни формы, дабы во всем было соблюдено законное; после сего утверждения получает закон свою действительную силу». Собор назначает из своих членов по одному генерал-прокурору в каждое министерство и по одному генерал-губернатору в каждую область. Эти должностные лица должны были надзирать за законностью действий министров и областных правлений.
