Здесь, на наш взгляд, содержится принципиальная неточность. Она состоит в стремлении доказать, будто процедура деятельности органов государственного управления регулируется нормами материального административного права, хотя бы даже их разновидностью в виде организационных норм. С этим согласиться нельзя.
Представляется, автор недостаточно четко проводит грань между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Так, Н. Г. Салищева считает, что нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, а нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения[102].
Неточность приведенного суждения состоит в том, что, во-первых, нормы материального административного права отвечают по крайней мере еще на один вопрос: что обязан делать субъект, если исходить из традиционного деления норм на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Во-вторых, если норма отвечает на вопрос: каким образом делать, то это уже не материальная, а процессуальная норма, поскольку она определяет порядок деятельности данного субъекта.
Противоречивость позиции автора можно показать и на другом примере. Как было отмечено, порядок издания актов управления и составления юридических документов, по мнению Н. Г. Салищевой, относится к административному производству и регулируется «организационными» нормами материального административного права. Но если принимается акт управления в связи с разрешением спора или, например, составляется юридический документ в виде протокола о совершении гражданином административного проступка, то это уже не производство, а процесс и действуют здесь не «организационные» нормы материального административного права, а нормы административно-процессуальные. Противоречивость суждений Н. Г. Салищевой приводит в конечном счете к такому своеобразному положению, когда процессуальная норма применяется в правоотношениях, которые не являются процессуальными, а, с другой стороны, процессуальные отношения оказываются урегулированными материальными нормами[103].
И еще одно замечание принципиального свойства. По мнению Н. Г. Салищевой, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»[104]. В сущности ведь так оно и есть. В сфере управленческой деятельности эти споры действительно занимают сравнительно небольшое место. Как известно, рассмотрение их не составляет специальной задачи всех органов государственного управления, что имеет место в сфере судопроизводства.
Но, признав это объективно существующее положение, а не признать его нельзя, автор приходит к тому, что административный процесс за вычетом незначительного числа дел предстает перед нами не иначе как порядок применения мер административного принуждения[105].
Таким образом, сторонники критикуемой позиции стремятся сконструировать понятие административного процесса по образу и подобию гражданского и уголовного процессов. Но при таком подходе, как было показано, не удается преодолеть внутренних противоречий, которые в конечном счете превращают административный процесс лишь в порядок применения принудительных мер.
По нашему мнению, чтобы определить понятие административного процесса, выявить его характерные черты, необходимо раскрыть связь административного процесса с двумя явлениями, без которых он практически существовать не может. Речь идет о соотношении административного процесса с государственным управлением и советским административным правом – материальным и процессуальным.
Такой подход к решению вопроса обусловлен известной формулой К. Маркса о том, что процесс есть форма жизни закона, поскольку материальное право имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы[106].
Административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов и формой реализации норм материального административного права. Процесс – проявление внутренней жизни материального административного права, в свою очередь, осуществляется по правилам, установленным административно-процессуальным правом.
Общность между административным процессом и государственным управлением проявляется, прежде всего, в их единой социалистической сущности, тождестве сферы деятельности. И административный процесс, и управленческая деятельность Советского государства реализуются одной и той же системой органов. Выполняя управленческие функции, исполнительные и распорядительные органы государственной власти реализуют и процессуальную деятельность. Однако это не означает, что участниками административно-процессуальных правоотношений являются только субъекты, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями. В подобного рода отношениях также участвуют, например, народные суды, народные судьи, прокуроры и т. д.
Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»[107] предусматривает возникновение административно-процессуальных правоотношений между гражданином, совершившим мелкое хулиганство, и народным судьей, налагающим на гражданина за этот проступок административное взыскание[108]. По нашему мнению, порядок наложения административного взыскания независимо от того, каким органом оно налагается, есть административно-процессуальный порядок.
Административно-процессуальные правоотношения могут возникать между гражданином и прокурором, например, на основании ст. 19 Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, согласно которой прокуроры управомочены рассматривать жалобы и заявления граждан, связанные с осуществлением административного надзора. Подача гражданином жалобы является юридическим фактом, порождающим административно-процессуальные правоотношения[109].
Участие в административно-процессуальной деятельности народных судов, народных судей, прокуроров и некоторых иных субъектов вовсе не означает реализацию ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае можно говорить лишь об осуществлении ими полномочий специального характера в сфере советского государственного управления. При этом следует учитывать и то обстоятельство, что названные субъекты участвуют в административном процессе уже в качестве «вторых» инстанций, рассматривая жалобы и заявления граждан, и лишь в строго определенных случаях выполняют первичные административно-процессуальные действия.
Как уже говорилось, не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются социалистическим правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируются только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.
Констатация деления государственного управления на правовую и организационно-техническую деятельность исполнительных и распорядительных органов необходима для ответа на вопрос, какую же ее часть составляет административный процесс. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие не может быть включена организационно-техническая часть советской управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса прежде всего состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительных и распорядительных органов.
Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида управленческой деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.
