Субъектами данного вида административного производства являются исполнительные и распорядительные органы, имеющие право принимать нормативные акты управления. В ряде случаев нормативные акты издаются совместно государственными и общественными органами. Например, в Собрании постановлений Правительства СССР за 1966 г. опубликовано 16 совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР и 9 постановлений, принятых Советом Министров СССР совместно с ВЦСПС.
Особенность этого административного производства состоит еще и в том, что его результат – нормативный акт – в случае несоответствия закону, по общему правилу, подлежит не обжалованию, а опротестованию, отмене вышестоящими органами государства.
2. Производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления. Представляется, что есть достаточные основания для выделения этого производства в самостоятельный вид, хотя на практике прием и рассмотрение заявлений объединены с приемом и рассмотрением жалоб трудящихся.
Так, по справке общего отдела исполкома Ленгорсовета явствует, что в аппарат исполнительного комитета в 1966 г. поступило 41 323 жалобы и заявления. Из них по вопросам предоставления жилой площади, принятия на учет, расселения и т. д. – 26 252; по вопросам нового жилищного строительства и архитектурно-планировочного управления – 1508; по вопросам назначения пенсий и ВТЭК – 2280; по вопросам транспорта и телефонизации – 1806; по вопросам коммунального и бытового обслуживания – 521; по вопросам здравоохранения и торговли – 1248; по вопросам народного образования, определения детей в детские учреждения – 796; по вопросам прописки в Ленинграде – 2495; по вопросам награждения и трудовым конфликтам – 1505.
Между тем имеются существенные различия, влекущие процессуальные особенности рассмотрения жалоб и заявлений.
Поэтому прав В. И. Ремнев, указывающий на необходимость различать эти разновидности обращений. Под заявлением он понимает обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или общественной организации[125].
Производство по рассмотрению заявлений граждан характеризуется также и тем, что охватывает практически все области управленческой деятельности Советского государства. Это обусловлено широким кругом прав, которым обладают граждане в сфере управления.
Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления. Таким фактом, порождающим административно-процессуальное правоотношение, является заявление гражданина, поданное в соответствующий орган, например в отдел социального обеспечения по поводу назначения пенсии и т. д.
Основанием для заявления может быть и реализация обязанностей граждан. Как известно, закон предусматривает ситуации, при наступлении которых гражданин обязан обратиться в соответствующий орган. Так, в соответствии со ст. 1 Положения о паспортах, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1953 г., граждане СССР в возрасте 16 лет и старше, проживающие в определенных местностях, обязаны иметь паспорта.
Этот вид административного производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает весьма существенное значение в современных условиях. Хозяйственная реформа «обязательно предполагает изменение взаимоотношений предприятия с вышестоящими органами хозяйственного управления. Последние формируют и утверждают планы-задания предприятиям по производству продукции, выполняя тем самым свою основную административную функцию. Но дальше их взаимоотношения с предприятиями должны основываться преимущественно на экономических методах. Это означает, что после утверждения плана любые изменения в него должны вноситься лишь с обоюдного согласия, с учетом интересов предприятия»[126]. По нашему мнению, процедура достижения обоюдного согласия должна получить четкое урегулирование при помощи административно-процессуальных правил, что станет гарантией соблюдения прав предприятий в их взаимоотношениях с вышестоящими органами хозяйственного управления.
3. Производство по жалобам и спорам в сфере советского государственного управления. Внешне этот вид производства имеет некоторые черты сходства с производством по заявлениям граждан. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы и заявления суть обращения граждан к компетентным органам государственного управления. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой и заявлением, существенно отличны.
Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина либо другого лица. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановить нарушенное право. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной»[127].
Действующее законодательство предусматривает ряд процессуальных особенностей, характерных только для порядка рассмотрения жалоб. Так, закон категорически запрещает пересылку жалоб на рассмотрение тех учреждений и лиц, на действия которых она принесена[128].
Немаловажное значение имеет и такая процессуальная особенность, как установление точных сроков для государственных органов различного масштаба по рассмотрению жалоб граждан. Процессуальной особенностью административного производства по жалобам следует признать также требование закона о привлечении к строгой ответственности лиц, не выполняющих решений, принимаемых по жалобам, а также виновных в волоките и невнимательном отношении к жалобам и жалобщикам.
Составной частью этого вида производства являются рассмотрение и разрешение споров в сфере советского государственного управления. Можно сказать, что рассмотрение жалоб и разрешение споров – действия в своей сущности однотипные, поскольку жалобы есть не что иное, как разновидность споров.
Споры между субъектами в сфере государственного управления по сравнению с другими категориями дел имеют относительно небольшой удельный вес. Тем не менее для их разрешения в ряде случаев установлен определенный процессуальный порядок, реализуемый посредством деятельности, например, органов арбитража[129].
Возбуждение дела в арбитраже происходит в целях защиты нарушенного права или охраняемого законом интереса и является не только правом хозяйственной организации, но и ее обязанностью перед государством, так как в ее управление государство передало определенную часть социалистической собственности и тем самым возложило обязанность охранять социалистическую собственность от всяких посягательств. Поэтому вышестоящая организация должна организовать контроль за правильной деятельностью своих подчиненных хозяйственных организаций таким образом, чтобы они сами надлежащим образом использовали защиту арбитражем их прав и интересов, проявляли инициативу, руководствуясь принципом хозяйственного расчета[130].
4. Производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Как самостоятельный вид это административное производство не укладывается в обычные представления о процессе, поскольку оно отражает организационные начала в деятельности исполнительных и распорядительных органов.
Известно, что функционирование всей системы аппарата государственного управления в целом и каждого звена этой системы в отдельности предполагает установление рациональных взаимоотношений между органами, а также между внутренними подразделениями каждого органа. Следовательно, необходима процедура решения ряда вопросов организации работы тех или иных звеньев аппарата управления, причем процедура стабильная и единообразная. А этих качеств можно добиться только при помощи юридических правил, конкретнее – административно-процессуальных норм.
Такие нормы регулируют, например, порядок решения вопросов об образовании какого-либо исполнительного и распорядительного органа, т. е. вопросов, касающихся системы аппарата управления в целом. Действующее законодательство предоставляет определенным органам управления такое право. Так, согласно п. «е» ст. 68 Конституции СССР Совет Министров СССР имеет право образовывать в случае необходимости специальные комитеты и главные управления по делам хозяйственного, культурного и оборонного строительства.
