Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида управленческой деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.
Применение норм материального права, прежде всего административного, – весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех сферах управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Иначе говоря, он существует там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера. Широте и многообразию правоприменительной деятельности органов управления соответствует и большое разнообразие разрешаемых индивидуально-конкретных дел.
Конструирование понятия советского административного процесса предполагает установление его соотношения с административным правом – материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную, сторону – оно позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность, что имеет прямое отношение к вопросу о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права.
Связь административного процесса с материальным административным правом выражается, прежде всего и главным образом, в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессах, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок[110], который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то их часть[111].
Административный процесс – понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами советского административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс – это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно-процессуального права и приобретающие характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет много общего с процессом уголовным и гражданским.
Так, в советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов. М. С. Строгович различает в уголовном процессе: а) основанную на законе деятельность органов следствия, прокуратуры и суда; б) правоотношения этих органов друг с другом, а также с лицами, на которых распространяется эта деятельность. Связь между ними такова: уголовно-процессуальные правоотношения представляют собой правовую форму деятельности органов следствия, прокуратуры и суда, а сама эта деятельность является содержанием уголовно-процессуальных правоотношений[112].
По мнению А. Ф. Клейнмана, советский гражданский процесс включает два элемента: а) деятельность суда и б) правоотношения, в которые он вступает[113].
Мы считаем возможным применить эти положения и к советскому административному процессу. По нашему мнению, административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел; б) отношений, возникающих в процессе этой деятельности.
Вместе с тем нельзя не заметить неодинакового соотношения между этими элементами у различных видов процесса. Несмотря на имеющуюся между ними общность элементного состава, административный процесс заметно отличается от других видов процесса. Во-первых, если уголовный и гражданский процессы есть правоприменительная деятельность главным образом судебных органов, то административный процесс – это правоприменительная деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти, которые составляют особую систему государственных органов и весьма существенно отличаются друг от друга по конкретным целям, задачам, формам и методам деятельности. Во-вторых, деятельность органов управления как элемент административного процесса значительно многообразнее по содержанию, нежели деятельность судебных органов. В-третьих, процессуальная деятельность органов государственного управления связана с реализацией норм, не только выраженных в законах и указах, как это имеет место в процессе судебной деятельности, но и в актах государственного управления. Это значит, что исполнительные и распорядительные органы применяют не только законы, но и ими же созданные правила. В силу этого, как нам представляется, на административный процесс накладывает определенный отпечаток правотворческий характер управленческой деятельности Советского государства. Более многообразная и обширная процессуальная деятельность не может не отразиться соответствующим образом на системе правоотношений, возникающих в связи с этой деятельностью.
Ограниченный, подробно регламентированный законом порядок деятельности субъектов уголовного и гражданского процессов предопределяет в известной мере и круг возникающих отношений. Причем этот круг также достаточно подробно регламентирован[114].
Ограниченная область процессуального регулирования, особенно уголовно-процессуального, в немалой степени зависит от характера причин, порождающих отправление этой деятельности. Известно, что одним из основных поводов для начала уголовного судопроизводства является совершение виновным лицом предусмотренного законом противоправного деяния. В то же время ограниченная область действия уголовного процесса создала наиболее благоприятные возможности для ее детального правового регламентирования. Ведь фактически задача уголовного процесса (уголовного судопроизводства) состоит в том, чтобы обеспечить применение материальных норм только одной отрасли – уголовного права[115].
Круг правоотношений, складывающихся в процессе гражданского судопроизводства, более широк и, главное, разнообразнее, чем в уголовном процессе. Это, несомненно, связано с тем, что гражданский процесс служит средством реализации не одной, а нескольких отраслей материального права – гражданского, а также административного, трудового и др. Обращает на себя внимание, что наличие довольно широкого круга гражданско-процессуальных отношений не помешало кодифицировать нормы, регулирующие эти отношения. По-видимому, проблема кодификации была в известной мере облегчена сравнительно узким кругом субъектов, применяющих данные нормы права. Как известно, все отнесенные к гражданскому процессу дела разрешаются практически одним и тем же органом – судом.
Иная картина возникает при анализе элементного состава советского административного процесса, который, хотя и выражает лишь часть управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти, тем не менее охватывает сферу государственного управления в целом, все ее отрасли и связан с весьма многообразными и многочисленными общественными отношениями. Кроме того, как мы уже говорили, его осуществляют различные органы. В этом, по-видимому, состоят основные трудности, стоящие на пути кодификации административного законодательства, в частности административно-процессуального права. Однако, на наш взгляд, объективные трудности в известной мере стали таковыми из-за отставания науки административного права от решения давно назревших вопросов, т. е. из-за ряда субъективных трудностей.
В нашей юридической литературе справедливо называют в качестве одной из причин неразработанности теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права то, что в значительной своей части процессуальные нормы не отделились от материальных[116], хотя потребность в этом никогда не исчезала. Это объясняется, по нашему мнению, слабой разработкой теоретических проблем. В результате сложилось весьма своеобразное положение: научные исследования в области теории советского административного процесса сковываются отсутствием практической базы – выделившихся административно-процессуальных норм, а развитие процессуального законодательства как следствие выделения административно-процессуальных норм тормозится отсутствием должной постановки научных исследований[117].
