Собственно говоря, соглашения между народами и государствами для достижения общих целей — обычная практика, установившаяся давно. Таким образом формировались в основном военные союзы. В Древней Греции, из которой вышли практически все основные формы современного государства, между вечно враждовавшими друг с другом полисами очень быстро устанавливалось военное сотрудничество, когда дело доходило до нападения внешних врагов. Однако военный союз — очень нестабильное явление, и его развал следовал практически сразу после исчезновения угрозы. Как показывает современная практика, и экономический союз при своем тяготении к созданию определенных институтов также долгое время способен оставлять неизменным статус входящих в него государств. В федеративном государстве просматриваются по меньшей мере несколько факторов, позволяющих народам и регионам сблизиться до создания или поддержания единой государственности.
Конечно, нельзя говорить также, что федеральное устройство — навеки. Истории известны и страны, которые, пройдя стадию союзов различного уровня между частями государства, превратились затем в унитарные государства. Таким путем развивалась Италия. Возможно выделение из состава федеративного государства какой-либо из его частей и превращение этой части в самостоятельное государство. После второй мировой войны таким образом был создан, к примеру, Пакистан, выделившийся из состава Индии. Наконец, как учит нас и собственный опыт, возможен полный распад некогда единой государственности и формирование на ее основе менее жестких союзов.
Cегодня в мире насчитывается несколько десятков федеративных государств, от таких гигантов, как Россия и США до Швейцарии и Австрии. В их число входят ведущие государства мира (США, Индия, Германия, Канада). Традиционно считается, что федеративные государства образовывались на основе установления союзных отношений (вначале конфедеративного характера) между близлежащими государствами, которые впоследствии формировали единые государственные органы, устанавливали единый правопорядок и так далее. Так возникли США. Послевоенный федерализм ФРГ, несмотря на то, что учитывались и определенные традиции создания Германии, в большей степени являлся попыткой децентрализации управления единым государством, попыткой создания определенных гарантий от восстановления авторитарного режима. Федеративное устройство Индии — это устройство, возникшее после освобождения от колониальной зависимости, которое стало одной из попыток разрешения межэтнических проблем этой страны. В ряде стран, например, Мексике, Бразилии федеральное устройство возникло в результате наделения дополнительными полномочиями провинций, преобразуемых в силу этого (по примеру США) в штаты. Но и в ряде стран Европы (например, в Великобритании, в Бельгии) под давлением национального фактора также всерьез обсуждается возможность применения по меньшей мере элементов федерализма.
Таким образом, выделить в этом многообразии конкретных условий какую-то закономерность, в которую укладывалась бы вся идея федерализма, не представляется возможным. Должны быть рассмотрены несколько факторов, которые в своей системе давали бы понимание ценности федерализма.
Федерализм как форма решения межэтнических противоречий
Вообще федерализм традиционно связывается с наличием самостоятельных государств, которые реализуют свой суверенитет также и тем, что передают часть своей конпетенции Федерации. Однако, как я пытался показать, и такой подход тоже страдает определенной однобокостью. Установление федеративных отношений в унитарном государстве возможно путем наделения регионов (республик) дополнительными полномочиями. При этом субъекты федерации, получая самостоятельные полномочия в сфере установления собственного правопорядка, координирующегося с федеральным правопорядком, и обладающие всеми возможностями формирования собственных бюджетов, в то же время не являются, разумеется, самостоятельными государствами.
Допустимо вполне, что при совершенствовании государственных институтов Российской Федерации возможно установление такого правового режима, который предполагает за субъектами Федерации наличие суверенитета, но ограниченного. В частности, это касается вопросов гражданства, установления международно-правовых отношений (при учете того, что Федерация в любом случае несет ответственность за противоправные действия своих субъектов в международных отношениях) и некоторых других полномочий. Вместе с тем важной особенностью федерации — и в этом ее отличие от конфедерации — является ограничение полного суверенитета субъектов Федерации. Это прежде всего касается права выхода субъекта Федерации из состава Федерации. Поэтому, беря на себя обязательства, вытекающие из установления федеративного устройства государства, субъекты Федерации императивно обязаны отказываться — ради создания атмосферы доверия и формирования государственной правовой стабильности — от права на выход из состава Федерации. Отказ от этого права в большей степени отразил понимание процесса интеграции всех субъектов Российской Федерации. В этом смысле Федеративный договор, ставший неразрывной частью Конституции, — выдающийся демократический прорыв, ведущий не только к укреплению самостоятельности субъектов Федерации, но и к формированию единого, неделимого, целостного федерального государства.
Федерализм и децентрализация управления
Давно известно, что сепаратизм в России, приводящий в действие центробежные силы и ставящий в затруднительное положение реализацию принципа федерации, носит не только и не столько национальный, сколько региональный характер. Региональный сепаратизм (регионализм) явно просматривается в идеях создания Сибирской, Дальневосточной, Уральской республик, в трудностях, которые возникли с рядом областей России в момент подписания Федеративного договора. Национальные особенности только усиливают региональный сепаратизм, но в настоящее время они скорее подавлены им. Я вполне допускаю, что некоторое “притухание” проблемы “сепаратизм-регионализм” в настоящее время связано чисто с субъективным моментом — стоит уйти из большой политики двум-трем лицам — и проблема обострится.
Однако, трудно отрицать определенную объективность регионального сепаратизма. Вот что пишет — и совершенно справедливо, на мой взгляд, — Президент Республики Саха (Якутия) Михаил Николаев: “...Побудительным мотивом такого центробежного движения служит не столько подспудное желание северных территорий выйти из состава Российской Федерации, сколько естественное чувство протеста против тех или иных форм дискриминационной политики по отношению к Северу”. И далее: “...в отношениях Москвы с северными окраинами по-прежнему звучит акцент унитарности”.
В условиях, когда экономическая политика государства не только не имеет положительных результатов, но и не приобрела видимой четкости, когда экономические проблемы решаются за счет мизерных средств местных бюджетов, когда серьезнейшей остается проблема государственного монополизма, на поддержание которого уходят ресурсы, скажем, сырьевых районов, естественно желание определенных регионов, способных по структуре продукции выйти и на международный рынок, обрести определенную независимость от пресловутого “диктата центра”. Население считает ответственными за социальные невзгоды федеральные власти, усматривая в них все зло, и это можно по-человечески понять.
Поэтому реальный федерализм, конечно же, может серьезно способствовать стабилизации региональной экономической системы. Регионы, получая механизм влияния на политику федеральных органов, способны более эффективно, не только с помощью забастовок, которые нередко ставят в критическое положение всю экономическую систему страны, противодействовать экономически неоправданной политике федеральных органов управления. Думается, что предоставление просто дополнительных экономических прав регионам без определения механизма реализации этих прав в условиях крайнего монополизма российской экономики не даст искомого результата. И в конфликте неокрепших местных экономических структур и структур прежде всего военно-промышленного и добывающих комплексов, “курируемых” федеральными органами управления, победа в конечном счете окажется на стороне последних. Правда, это будет пиррова победа. А права регионов, закрепленные как полномочия субъектов Федерации, в данном случае могут предоставить регионам дополнительные правовые механизмы разрешения коллизий с федеральными органами управления.
