Для укрепления своей власти в Риме и в Италии Август и его преемники в дополнение к старым республиканским должностям создали новые, на которые, как правило, люди не выбирались, а назначались. Главными из них были посты высших префектов, имевшие не только чисто административное, но и немалое политическое значение. Вершиной сенаторской карьеры стал пост префекта города, отвечавшего за сохранение общественного порядка в Риме. На эту должность принцепсы назначали обычно пользующегося их особым доверием бывшего консула. Он обладал юрисдикцией по уголовным делам в Риме и его окрестностях, обширными полицейскими полномочиями, распоряжался воинами, входившими в так называемые городские когорты, и занимал свой пост не два-три года, как наместники «провинций цезаря», а пожизненно. Его обязанности во многом совпадали с обязанностями республиканских магистратов: эдилов, отвечавших за городское благоустройство и поддержание в Риме общественного порядка, а также консулов и преторов, ведавших судопроизводством в Риме и в Италии. Однако его полномочия были намного шире, а влияние и авторитет — значительно выше, чем у любого магистрата.
Еще больше влияния и власти сосредотачивалось у префектов претория, возглавлявших преторианскую гвардию — привилегированную воинскую часть, охранявшую самого принцепса. Они отвечали не только за охрану принцепса и его близких, но и за государственную безопасность в целом, имели не только военные, но и полицейские и судебные полномочия. В их обязанности в числе прочего входила охрана общественного порядка в Италии за пределами Рима и его окрестностей. В военное время они могли командовать действующей армией по поручению принцепса. Нередко они вмешивались в решение важных политических вопросов. Поскольку они могли достигнуть громадного могущества и представлять опасность для самого принцепса, их пост сделали коллегиальным и предназначенным не для сенаторов, а для представителей всаднического сословия, которые, как считалось, не могли претендовать на высшую власть. Противовесом преторианским когортам в самом Риме служили городские когорты, а в провинциях — легионы. Префект претория стал фактически вторым лицом по значению в государстве после самого принцепса. Префекты нередко обладали громадной закулисной властью.
Для высокопоставленных всадников предназначались и другие посты высших префектов — Египта, снабжавшего Рим хлебом, «анноны», отвечавшего за сбор и хранение хлеба для громадного населения Рима, «вигилов» (букв, «бодрствующих») — ночной стражи и одновременно пожарной охраны в Риме. Префект вигилов также обладал полицейскими и судебными обязанностями и полномочиями.
Отношения между назначаемыми принцепсом высшими префектами и традиционными республиканскими магистратами во многом напоминали отношения между принцепсом и сенатом. Подобно им в самом Риме и в Италии полномочия и компетенция высших префектов нередко дублировали прерогативы и компетенцию традиционных магистратов, при этом полномочия высших префектов постепенно расширялись, а своей властью и влиянием они с самого начала превосходили большинство магистратов.
Последствия такого параллелизма в деятельности высших органов власти и должностных лиц также во многом были сходными. Как и сенат, римские магистраты постепенно утрачивают значительную часть своих традиционных функций и прерогатив. В III в. н. э. почти все низшие магистраты исчезают, а высшие ограничиваются главным образом устройством игр и зрелищ. В это же время постепенно сходит на нет практика «рекомендации» их сенатом и «выборов» народным собранием — всех их напрямую назначает принцепс.
В провинциях наряду с традиционной администрацией, состоявшей из наместников и их помощников, появляется новая финансовая администрация, во главе которой стояли так называемые прокураторы (букв, «управляющие») провинций, принадлежавшие к всадническому сословию или к императорским отпущенникам. В их распоряжении находился вспомогательный штат из императорских рабов и отпущенников. Прокураторы контролировали сбор налогов, податей и ренты, выплачиваемой арендаторами императорских поместий и рудников, а также выдавали жалование воинам и другим государственным служащим. Со временем они получили судебную власть в делах, касающихся доходов императорской казны. Кроме того, им вменялось в обязанность наблюдать за деятельностью сенаторов, управлявших провинциями и командующих дислоцированными там легионами, и обо всем подозрительном докладывать принцепсу. Наместники и прокураторы провинций обычно конфликтовали друг с другом, и это усиливало власть принцепса. Некоторыми слабо романизованными провинциями, где было мало городов античного типа, управляли не наместники-сенаторы, а прокураторы всаднического ранга, как например, небезызвестный Понтий Пилат в Иудее.
Рабы и отпущенники принцепса занимали также множество постов (например, служащих финансовых ведомств, управляющих императорскими поместьями и рудниками) в Риме и Италии. Главными из них были придворные должности в непосредственном окружении принцепса: императорских постельничих и начальников ведомств императорской канцелярии. Самыми важными из них были ведомство императорских финансов (a rationibus), ведомство императорской переписки (ab epistulis) и ведомство прошений (a libellis). Со II в. н. э. посты начальников ведомств императорской канцелярии резервировались за всадниками. Приближенные принцепса даже из числа его рабов и отпущенников могли время от времени играть важную политическую роль, обладать несметными богатствами и влиянием, успешно делать карьеру.
Постепенно у всадников, занятых на государственной службе, появляется свой тип служебной карьеры, параллельный сенаторской. После длительной службы в армии на средних офицерских постах они могли стать прокураторами провинций, начальниками ведомств императорской канцелярии, а затем, если повезет, то и высшими префектами.
Администрация, укомплектованная всадниками, служила дополнением и своеобразным противовесом традиционной сенаторской. Благодаря своим рабам и отпущенникам принцепс мог контролировать все государственные доходы и расходы, в том числе и те, которые формально находились в ведении сената.
Таким образом, принцепс и его аппарат сосуществуют и взаимодействуют с традиционными органами власти римской гражданской общины. С помощью новых государственных служащих принцепс мог упрочить свою власть и пользоваться ею более эффективно.
Особенности римской государственности. Еще сравнительно недавно многие исследователи, рассматривая появление в эпоху принципата новых органов власти, постов и государственных служащих, делали вывод о переходе Рима от полисной республики к бюрократической монархии, которая опиралась на профессиональную армию и эффективный, хорошо организованный и построенный по бюрократическим принципам государственный аппарат, укомплектованный многочисленными профессиональными чиновниками. Однако современные исследования позволили пересмотреть эти взгляды.
В эпоху принципата в римской державе не сложилось не только бюрократии, но даже и государственного аппарата в современном смысле этого слова. Основой имперского управления как в центре, так и на местах являлись городские гражданские общины (полисы) с характерными для них органами власти и управления. Именно они несли на себе основную тяжесть управления, а немногочисленная императорская администрация ограничивалась общим контролем и вмешивалась в их деятельность только в чрезвычайных случаях, как правило, по инициативе снизу. Ни наместники-сенаторы, ни прокураторы-всадники не были профессиональными чиновниками, посвящавшими службе всю свою жизнь и зависевшими от связанных с ней доходов. По своему происхождению в большинстве своем они являлись крупными городскими землевладельцами, выходцами из сословия декурионов, заседавших в сенатах (куриях) италийских и провинциальных муниципиев и колоний. Даже находясь на государственной службе, они не теряли связи с родными городами, выступая их патронами, занимая там посты магистратов и жрецов. Ни своей подготовкой, ни особыми знаниями и навыками они не отличались от образованных декурионов и, точно так же как последних, их нельзя отнести к администраторам-профессионалам. Государственное жалование не служило основным источником их доходов. Их главными достоинствами считались не профессиональные знания, опыт и выслуга лет, а личная преданность принцепсу, богатство, полезные связи, дипломатические способности и красноречие.
В начале III в. н. э., когда численность государственных служащих достигла максимальных для эпохи принципата размеров, в императорской администрации насчитывалось примерно 350 постов, предназначенных для администраторов сенаторского и всаднического ранга, и около десяти тысяч — для вспомогательных и канцелярских служащих. При населении в 50–60 млн человек на каждого администратора с властными полномочиями приходилось более 100 тыс. человек. (Для сравнения отметим, что в Китае XII в. с приблизительно равным по численности населением насчитывалось в 25 раз больше администраторов и вспомогательных служащих.) Эти бросающиеся в глаза различия объясняются тем, что в Древнем Риме в эпоху принципата государственное управление было построено не на бюрократических, а на полисных принципах.
