Другой пример. Сроки представления правительственной программы реформ трижды переносились, и мы сумели обсудить эту программу только 26 ноября, уже накануне Съезда. В связи со срывом Правительством сроков предоставления бюджета на 1993 год он так же и не обсужден на Верховном Совете. В общем, правительственная дисциплина довольна слабая.
Тем не менее можно утверждать, что законодательная база экономической реформы имеется. Это — вопросы собственности, отношений на селе, легализация, точнее, конституирование всех форм предпринимательской деятельности; вопросы приватизации государственных и муниципальных предприятий, создания кредитно-финансовой, налоговой системы. Все, что нужно для полноценной деятельности Правительства, — мы создали. Часто — по своей инициативе.
Что следовало бы особенно отметить с позиции законодательного процесса?
Первое. Можно сказать, что в Российской Федерации в целом создан эффективный правовой механизм для регулирования экономических отношений рыночного типа, хотя этот процесс пока не завершен. Он требует времени, и с учетом накопленного практического опыта в него, конечно же, необходимо вносить очень серьезные коррективы. У нас как бы сложилось два типа законодательства. Первый — это законодательство Съезда, Верховного Совета, то есть конституционное законодательство. Второй — это указы Президента Российской Федерации, издаваемые им в соответствии с пунктом 3 постановления пятого Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы». Согласно этому постановлению Президент Российской Федерации получил право издавать указы по важнейшим вопросам экономической реформы. Это — «указное» законодательство. Однако нельзя создавать между ними противоречия.
Начиная с 1 ноября 1991 года Президент представил около 70 таких проектов своих указов. Почти все проекты указов прошли обсуждение в комиссиях и комитетах парламента, в специально образованной рабочей группе из народных депутатов, рассматривались Верховным Советом и по его поручению или в перерывах — его Президиумом. Тем самым и Президент России и Правительство имеют нормативную базу для успешной деятельности... Никаких препятствий для успешной деятельности Правительства не существует.
Нам надо умом и сердцем понять, что число антиреформаторов — людей, выступающих против рыночных отношений, — срединас в буквальном смысле ничтожно мало. Нам надо понять, что распри среди нас порождают отнюдь не самые добросовестные люди, а лишь те, кто использует их в своих откровенно корыстных целях, цинично и умело подбрасывая зерна раздора и провокации в депутатский корпус. Нельзя позволять превращать депутата и гражданина в марионетку межусобных страстей.
Позицию депутатов, их действия, если они проявляются в полном соответствии с законом, с общепринятой моралью, — надо уважать и признавать. Это один из важнейших признаков демократического общества и общедемократического сознания. В самом обществе идет процесс единения общества. Оно отнюдь не расколото, как любят утверждать противники единения. Это лучшее доказательство того, что подавляющая часть общества — за реформы и не приемлет лозунги новых идеологов, «охотников за ведьмами».
Следовательно, создаются самые серьезные предпосылки для гражданского согласия и национального примирения. И ясно, если мы этого не поймем, то окажемся отторгнутыми не только от власти, но и от самого нарождающегося нового гражданского общества. И прежде всего окажутся отторгнутыми крайние, радикальные группы, стремящиеся во что бы то ни стало форсированно «гнать» людей то ли в квазирынок, то ли в антирынок.
Верховный Совет при всех трудностях основное внимание, конечно же, сосредоточивал на разработке и осуществлении экономической реформы. Только между шестым и седьмым съездами принято 76 законов. Представьте себе, за недолгий период одних только фундаментальных рыночных законов принято 76 единиц!
В повестке дня проходящей в настоящее время очередной пятой сессии Верховного Совета — около 60 новых законопроектов. Мы уже обеспечили фактически полное обновление всего предшествовавшего экономического законодательства в плане «настройки» на рыночные отношения. При этом ни один принятый нами закон не вызывает неприятие со стороны Правительства. Поэтому я задаю вопрос: на чем покоится антипарламентская кампания в прессе? Верховный Совет, конечно же, стремится придать законотворческой работе целостный характер. Не все удается, давайте прямо скажем: сказывается общая политическая нестабильность в стране, и особенно отсутствие четко выраженной экономической политики...
Были ли сбои в этой работе? Да, были, естественно, как и в каждой большой, напряженной работе. Я думаю, что вы это хорошо знаете. Вообще-то хотелось бы отметить, что аппарату исполнительной власти, и прежде всего государственно-правовомууправлению, следовало бы обратить внимание на недостаточную юридическую проработку документов, представляемых на подпись Президенту, а также Правительству Российской Федерации. Они нередко даже не согласуются друг с другом. Поэтому трудно на местах разобраться в хаотичном скоплении противоречащих друг другу нормативных актов в виде законов, указов, постановлений, распоряжении, инструкции и т.д.
Крайне сложно реально обозреть довольно многочисленные и подчас поспешно принимаемые президентско-правительственные акты. Несколько слов надо сказать и в защиту Президента в следующем аспекте: у многих создается впечатление, что не выполняются только законы, но беда наша, дорогие коллеги, в том, что в равной степени не выполняются и указы Президента. Знаете ли вы об этом? Сегодня правит бал чудовищно растущее чиновничество как на федеральном уровне, так и в регионах. От этой болезни не свободны и представительные органы власти.
Второе—это предстоящая законодательная деятельность парламента. Говоря о будущем законодательстве, хотел бы выделить крайнюю необходимость народнохозяйственного прогнозирования, включая общие прогнозно-плановые показатели на макро- и микроуровнях. Современный опыт развитых стран необычайно эффективно использует долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные прогнозирования и планы: программы макроэкономического, отраслевого и регионального уровней индикативного характера. Здесь тоже необходима законодательная база. Пока что эта важнейшая сфера деятельности вообще не рассматривается Правительством.
Все еще не решены вопросы определения условий иностранных инвестиций. Нуждается в самых серьезных доработках закон по приватизации, разграничивающий полномочия Федерации, ее субъектов и органов власти муниципального уровня. Однако предложений от Правительства законодатель не имеет.
...Акцент в этой работе необходимо сделать на выработке механизма реализации положений Конституции, базирующихся на Федеративном договоре. Это как раз и означает расширение финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации — республик, областей, краев. Это означает развитие местного самоуправления — советов, и укрепление их бюджетных прав, упорядочение налогового законодательства. Надо учесть опыт федеративных государств мира, которые отличает четкость налоговой системы, покоящейся на трех уровнях: первый — федеральные налоги; второй — республиканские, налоги областного, краевого уровня; третий — местные или муниципальные налоги. Если бы мы упорядочили эту систему, то, безусловно, наладились бы отношения между Федерацией и ее субъектами, а также субъектами и местными советами.
Третье — это действенность наших законов, их эффективность. Конечно, это наиболее слабое звено и оно связано с рядом причин.
Прежде всего, это касается качества законов. Мы понимаем, что качество законов, принимаемых Верховным Советом, оставляет желать много лучшего. Здесь Президент, несомненно, прав. Но дело в том, что мы как Законодатель не можем сдерживать ход реформы, шлифуя до бесконечности текст закона. Другая сторона вопроса — мы не получаем от правительства предложений по их совершенствованию. При всей самокритичности, откровенно говоря, законы парламента все-таки более профессионально подготовлены, чем многие указы Президента или постановления Правительства. (Аплодисменты.)...
Мы сами выбрали свой путь — путь кардинального отхода от прежней директивной экономики. Поэтому законопроектная работа не должна отставать от этого процесса. В этих условиях, естественно, ряд принятых законов — это и результат компромиссов, и результат определенной поспешности в стремлении радикального перехода к новым общественно-экономическим отношениям, которые необходимо законодательно регулировать. Но дело в том, что произрастают эти иные отношения. Законы должны каким-то образом опережать эти новые, развивающиеся отношения.
