плане изменения учебных программ и внедрения педагогических инноваций.
Закон об образовании также снизил длительность гарантированного обязательного бесплатного государственного образования с одиннадцати до девяти лет (с завершением в 15 лет вместо прежних 17), нарушив советские обязательства по обеспечению всеобщего среднего образования. В целом это был глубокий пересмотр существующей системы, проведенный без особой подготовки. Реформа была обусловлена сочетанием реформистской политики Министерства образования и экономических императивов Министерства финансов, которое вынуждало Днепрова двигаться дальше в имплементации мер по сокращению расходов. Закон прошел через Верховный Совет быстро, с незначительными возражениями. Реформаторы действовали как бы в вакууме, обладая карт-бланшем на изменение существующей системы.
Исследователи согласны в том, что реформы, хотя они и предусматривали значительные инновации и диверсификацию школ, нанесли ущерб доступу, равенству и общему качеству российской системы образования. Эти негативные изменения имели множество причин, включая сокращение расходов и рост бедности среди детей и семей, однако реформы в области образования имели некоторые явные последствия в отношении распределения. Отказ от федеральной гарантии получения образования до 11 класса немедленно сказался на доступе к образованию, позволяя государственным школам проводить политику выборочного приема и отказывать в нем учащимся. В течение некоторого времени многим детям, особенно мальчикам-подросткам, отказывали в доступе к школам. Это привело к значительному отсеву из системы образования, в основном в десятом классе, хотя некоторым детям отказывали даже в начальной школе [Webber 2000: 183–184][74]. Закон также размыл границы между государственным и частным секторами в старших классах, предоставив государственным школам возможность взимать плату за образовательные услуги, которые более не являлись обязательными.
Отказ Российского государства от гарантии полного среднего образования долго не продержался (о ходе его отмены см. главу третью), однако уровень посещаемости не вернулся на дореформенный уровень. Набор учащихся в начальную школу несколько снизился. На верхней ступени среднего образования уровень зачисления снизился значительно. Процент учащихся в возрасте от 15 до 18 лет снизился в школах с 79 до 69, а в профессионально-технических училищах – с 54 до 42, при этом стали обычны высокие показатели отсева и низкие показатели окончания школы [Berryman 2000: 110–117]. В то же время несколько увеличился набор в академические средние и высшие учебные заведения. Предприятия также прекратили финансирование своих детских садов, при этом треть всех детских садов в России в период с 1992 по 1994 год была закрыта [Martinez-Vazquez, Boex 2001:16]. В целом реформа в непропорциональном объеме затронула детей дошкольного возраста и более бедных, менее способных к обучению подростков, занятых в профессионально-технических программах, исключив из системы образования значительное число как тех, так и других. На улицах российских городов и поселков стало появляться значительное число ребят среднего и позднего подросткового возраста, не посещающих школу и не имеющих возможности присоединиться к трудовой деятельности из-за сокращения рабочих мест.
Снижение обязательств государства в сфере образования отразилось и на более отдаленных регионах, а также на регионах, населенных коренными народами. По словам советника российского парламента, опрошенного автором в 1999 году, в регионах проживания коренных народов в советский период
…существовало определенное участие государства в привлечении людей в сферу образования и промышленность. <…> Теперь они сами по себе. <…> В прошлом все дети ходили в школу. Сейчас даже в городах некоторые дети вообще не ходят в школу. <…> В Сибири ситуация еще хуже. В отдаленных регионах нет возможности посещать школу – нет транспорта или это слишком дорого[75].
Фискальные и административные аспекты децентрализации сказались на равенстве регионов. Расходы на образование в расчете на душу населения стали более зависеть от доходов регионов, а различия в расходах между регионами увеличились [Canning et al. 1999][76]. К 1995 году финансирование образования в Российской Федерации было очень разным: в одних регионах оно было адекватным, а в других – практически прекратилось. Наибольшие расходы, как правило, приходились на нефтегазовые регионы Крайнего Севера и Сибири [Webber 2000: 68–71][77]. Реформа также оказала значительное влияние на руководство образованием. Закон 1992 года предусматривал создание региональных центров развития образования для наращивания местного административного потенциала по осуществлению реформы, но их появилось лишь несколько, и потенциал регионов оставался крайне неравным. Проекты, реализуемые за счет международного финансирования или осуществляемые в партнерстве с международными организациями, помогавшими в реализации этого и других аспектов реформы, так и остались единичными инновационными экспериментами.
Децентрализация политически ослабила Министерство образования в правительстве и оставила ему мало рычагов влияния на происходящее в регионах. Министерство финансов взяло под контроль бюджет образования и отказалось предоставить прозрачную информацию о его финансировании чиновникам Министерства образования. Важные инициативы в области образовательной политики предпринимались без консультаций и даже без информирования Министерства образования. Министерство финансов настаивало на дальнейшей децентрализации, в том числе на переводе некоторых высших учебных заведений в местные бюджеты – мере, против которой решительно выступали как чиновники из сферы образования, так и ректоры высших учебных заведений[78]. Министерство образования было вытеснено на обочину процесса и испытывало постоянную эрозию своих политических, административных и бюджетных ресурсов.
Основные доводы в пользу децентрализации заключались в том, что она позволит повысить эффективность в условиях сокращения ресурсов и расширить права и возможности местных субъектов. Внешние оценки, проведенные Всемирным банком и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), не показали никакого повышения эффективности в результате реформ. Согласно докладу Всемирного банка за 1996 год, децентрализация образования в России «страдает от отсутствия четкого распределения обязанностей между руководящими органами <…>, неполной правовой базы и отсутствия прозрачности в распределении и использовании бюджетных средств» [World Bank 1996а; OECD 1998: 55–87]. Если говорить о последствиях для местных акторов, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что некоторые учителя действительно ценили новые учебные программы и другие свободы. Однако большинство считало, что они мало влияют на ход реформ, и практически не ощущало чувства сопричастности. Как показывают результаты опросов, большинство считало, что реформы контролируются главным образом бюрократическими акторами, Министерством образования и особенно региональными органами управления образованием [Webber 2000: 118][79].
Позднее реформа вызвала политическое противостояние со стороны региональных и центральных органов управления образованием, профсоюзов учителей и ректоров, а также политических партий. Думы середины 1990-х годов свернули некоторые положения. Это привело к весьма ограниченной приватизации или другим формальным структурным изменениям. Многие изменения в сфере образования произошли в результате неформальной адаптации к бюджетным сокращениям, снижению заработной платы и задолженностям.
Реструктуризация здравоохранения
В начале 1990-х годов радикальной реструктуризации подверглось также и российское здравоохранение. Как и в случае с образованием,
