6. 4. Угроза стабилизации
После революции, как правило, возникает потребность в стабилизации. Однако подобная стабилизация всегда осуществляется действиями самих людей – множеством взаимодействий и противодействий, результаты которых трудно предусмотреть. Когда достигается стабильность, когда общество успокаивается и, казалось бы, обретает способность к созидательной работе, проявляется опасность иного рода – точка или область оптимума может быть быстро пройдена и маятник качнется в противоположную сторону. Недовольные будут наверняка думать, что сделанной работы недостаточно или же они не получили желаемого вознаграждения и т. п. Так на смену эпохе стабилизации приходит период неустойчивости. Хорошо, если массовые взаимодействия приведут к тому, что через относительно непродолжительное время новые институты укоренятся в достаточной степени и колебания маятника войдут в нормальный ритм. Например, установится верховенство закона, укрепятся партии и процедуры свободных выборов, социалисты будут сменять либералов у власти, а потом наоборот – как это происходит, например, в Польше.
Хуже, если силам, толкнувшим маятник укрепления государства за пределы области оптимума, удастся монополизировать власть и использовать ее для того, чтобы осуществить свои идеи, вредные для общества в целом, удержать маятник в новом положении и, например, ликвидировать достижения революции, произвести реставрацию старых порядков, разумеется, в их новом, более привлекательном обличье.
Завоеванием эпохи Горбачева–Ельцина была демократия, явление для России практически новое. Пусть она была не очень привлекательна, управляема и порой препятствовала наведению порядка, все же эта демократия реально функционировала. Угроза стабилизации состояла в том, что ради порядка и безопасности пока еще малые успехи на демократическом поприще будут заморожены, а меры, положившие начало формированию жизнеспособных демократических институтов, сменятся действиями иного характера, свидетельствующими скорее о незыблемости национального менталитета. И тогда у скептиков появится возможность сказать: мы же говорили, ничего у вас не выйдет.
Вернемся к образу политики Путина, предложенному Латыниной: с высокой долей вероятности самолет с двумя крыльями разной конструкции может заносить, скорее всего – в сторону укрепления государства. В дальнейшем действия новой власти по укреплению государства развернулись в следующих основных направлениях:
• федерация: построение вертикали власти;
• парламент, партии, избирательная система: повышение управляемости;
• контроль над СМИ;
• усмирение бизнеса.
Посмотрим, что из этого вышло.
Приступая к работе над следующими главами, я долго размышлял над тем, следует ли мне входить в детальное описание новых политических процессов. Все вроде бы и так ясно, и основные итоги можно подвести кратко, в пределах газетной статьи. Однако в результате я пришел к иному выводу: стоит глубже вникнуть в подробности происходящего, ибо, когда стране вновь придется решать задачи демократизации, данный опыт может оказаться чрезвычайно полезным. Кроме того, далеко не все, что кажется простым и однозначным, является таковым на самом деле: надо знать, что защищать, а что «зачищать».
Глава 7
Федерация. Построение вертикали власти
7. 1. Усмирение губернаторов
О том, что целью новой политики является построение вертикали власти, Путин предупредил своих сограждан сразу. Но, как часто случается при отсутствии исчерпывающих разъяснений, каждый истолковал смысл предложенного политического проекта по-своему. Впрочем, мало кто ожидал, что речь идет о восстановлении иерархии власти практически в советском ее виде, с полным подчинением нижестоящих уровней вышестоящим. Наоборот, представлялось, что Федерация, уже вроде бы окончательно утвердившаяся в качестве основной формы регионального устройства России, предполагает не подчинение, а разграничение полномочий между центром и периферией. Так, во всяком случае, определяет суть федеративного принципа российская Конституция. Там же записано, что местное самоуправление не является одним из уровней государственного управления. Отсюда напрямую выводится понятие об относительной независимости федерального, регионального (субъекты Федерации) и местного уровней власти. Вертикаль при этих ограничениях можно строить только при сохранении административной субординации между федеральным центром и его учреждениями в регионах и на местах.
Задача наведения порядка в этой сфере действительно стояла довольно остро. С самого начала были предприняты меры по преодолению самоуправства региональных лидеров, которые еще не вполне отошли от ельцинской «вольницы»: максимальное количество суверенитета, особые полномочия при совместном ведении с федеральным центром, концентрация государственной собственности под своим контролем, формирование по своему усмотрению регионального законодательства, в том числе с нарушением федерального.
Решение проблемы потребовало проведения трех реформ: 1) образования семи федеральных округов с поручением полномочным представителям президента (полпредам) привести местное законодательство в соответствие с федеральным. На деле полпреды стали присматривать за губернаторами и поправлять их, когда это было необходимо. Федеральные инспекторы с небольшим штатом появились в каждом субъекте Федерации.
2) введения – в пределах изменений, предусмотренных Конституцией, – нового порядка формирования Совета Федерации, смысл которого заключался в политическом устранении всевластных губернаторов и президентов. Их место заняли «ручные» представители исполнительной и законодательной властей субъектов Федерации, что во многом копировало германскую систему формирования бундесрата. Кроме того, в результате изменения российского законодательства стало возможным приостанавливать полномочия избранных губернаторов и вводить в регионах прямое президентское правление.
3) образования Государственного совета – совещательного органа во главе с президентом, в котором обиженные губернаторы могли бы «выпустить пар» и продемонстрировать собственное участие в федеральных делах. Поскольку фактически права губернаторов были урезаны, в качестве компенсации они приобрели возможность управляться с руководителями муниципалитетов аналогично тому, как федеральный центр намеревался действовать в отношении самих губернаторов.
Кроме прочего, доля регионов в доходах консолидированного бюджета за три года снизилась с 50 до 41%, а Федеральная налоговая служба и Казначейство стали жестче контролировать движение финансовых ресурсов в регионах в интересах центра.
С местной «самостийностью» было покончено. Многие политики и эксперты возражали, утверждая, что централизация нанесла ущерб федерализму и демократии. Но, поскольку демократии в регионах было много меньше, чем в самом центре, подобные у тверждения не нашли отклика ни у власти, ни у населения. Впрочем, после реализации указанных изменений демократии в регионах не прибавилось.
Бывший губернатор о своих коллегах.
Из интервью сенатора от Тюменской области Л. Рокецкого «Независимой газете»: «НГ: Существует мнение, что история с Дмитрием Аяцковым (против Саратовского губернатора Аяцкова в феврале 2003 года прокурор области выдвинул обвинение в превышении служебных полномочий, а генпрокуратура через какое-то время иск отозвала. – Е. Я. ) – лишь начало серии репрессий по отношению к губернаторам „ельцинского призыва“…
ЛР: Я тоже был губернатором. И те, о ком вы говорите, это мои знакомые, друзья или приятели. При Ельцине мы – губернаторы, главы администраций – вели себя намного скромнее и больше работали, потому что было такое бурное „революционное“ время. 91-й, 93-й – это годы забастовок, невыплат зарплат, встреч на митингах. Мы вынуждены были быть все время на виду у людей, решать их проблемы. Были вышколены этой обстановкой. И мало кого волновало, удастся ли заработать на этом авторитет или нет. Но уже в конце 90-х, когда стало чуть-чуть спокойнее, я увидел, что некоторые мои друзья стали отходить от демократических принципов организации власти. Я бы сказал, у региональной власти появился некий привкус „феодализма“. Развито чинопочитание, лизоблюдство. Люди пытаются крепко держать в своих руках все кадровые назначения. И получается, что те же мои коллеги, которые в 90-х годах боролись за демократические принципы, вдруг начали проявлять в руководстве какие-то элементы сталинистского толка.
Вот многие полагают, что в нашей стране выстраивается жесткая вертикаль власти. На самом деле нет этой вертикали. Потому что в каждом регионе своя „феодальная“ власть. К тому же отсутствует единое правовое поле. Между тем единая вертикаль необходима. В каждом регионе должны действовать одинаково, согласно закону, а не в угоду губернатору. Те демократические основы, которые были заложены нами в 90-е годы, надо развивать, а не останавливать. Там, где их остановят, люди региональную власть сметут.
