Первые шаги
В СССР существовала единая иерархия Советов народных депутатов, включавшая местные советы и выполнявшая государственные функции. В 1990 году был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», на бумаге признавший местное самоуправление «самоорганизацией граждан», но в реальной жизни не имевший значимых последствий. Конституция 1993 года определила местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе установление местных налогов и сборов (Конституция 1993: 130), т. е. подтвердила выбор в пользу автономной модели. В то же время законодательство предусматривало и право на делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей им необходимых финансовых и иных средств (Зиберт 2003: 12).
Из всего сказанного можно заключить, что государство оставляло себе возможность использования смешанной модели, близкой к континентальной. В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в 1985 году и примирявшую англосаксонскую и континентальную модели в отношении передачи местным органам значительной части государственных функций и управления в рамках закона и в интересах населения (Либоракина 2003: 48).
В 1995 году был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», конкретизирующий положения Конституции. Он вводил понятие «муниципального образования» и определял его неотъемлемые характеристики: муниципальная собственность, бюджет, выборные органы местного самоуправления и устав. В Законе содержался также перечень из 30 вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления.
Такова законодательная база, созданная к началу путинского президентского правления. А практика? Для практики характерно постоянное и широко распространенное противостояние региональных и местных властей – в борьбе за полномочия, за собственность, за деньги. Наиболее вопиющим было так называемое «удмуртское дело» 1996 года, когда по инициативе главы администрации Удмуртии В. Волкова парламент республики принял Закон о ликвидации органов местного самоуправления путем замены выборов глав местных администраций их назначением. Тогда Конституционный суд Российской Федерации вынес решение о неконституционности этого Закона и отменил его. Сходное решение было принято и в отношении Конституции Республики Коми. Впрочем, финансирование органов местного самоуправления повсюду зависело от субъектов Федерации. По данным Института экономики города, в 1999—2002 годах доля собственных источников местных бюджетов в общем объеме их доходов сократилась с 13 до 5%. Постоянный и нарастающий дефицит средств не позволял и не позволяет им действенно выполнять свои функции (Там же, 59).
В докладе Государственного совета Российской Федерации о местном самоуправлении, в частности, отмечается: «Практика… отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные и корпоративные интересы муниципальных должностных лиц». Проблемы местного самоуправления можно сформулировать так: недостаток финансирования и демократии.
Комиссия Козака и новый закон
В такой обстановке комиссия во главе с Дмитрием Козаком начала работу над новой редакцией Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Надо сказать, что деятельность комиссии отличалась открытостью и публичностью, что вообще свойственно стилю управления Козака. Выслушивались все мнения, привлекались все заинтересованные стороны. Главная проблема состояла в том, что следовало определить основной вектор развития: с одной стороны располагались демократия и фискальная автономия, а стало быть, и создание условий для становления гражданского общества, с другой – огосударствление местного самоуправления и превращение его в нижний уровень государственной власти. Итак, автономия или континентальная модель? Выбор в итоге пал на последнее.
О таком выборе сигнализировал, прежде всего, тот факт, что за органами местного самоуправления оказались закреплены лишь полномочия для решения дел локального масштаба. К ним относятся распоряжение муниципальной собственностью, формирование и утверждение местного бюджета, предоставление услуг дошкольного, основного общего и профессионального образования, занятость населения, благоустройство и дорожное строительство, содержание дорог местного значения. Дело в том, что подобное разграничение присутствовало уже в Законе 1995 года, а в новой редакции список расширен не был. Финансирование этих полномочий должно осуществляться за счет доходов от налогов, закрепленных за местным бюджетом, и трансфертов вышестоящих бюджетов. Сами муниципальные образования никаких налогов и сборов устанавливать права не имеют, в их ведении находится только плата за аренду муниципальной собственности. Сбор же налогов осуществляют федеральные налоговые органы.
Кроме того, местным органам делегируются государственные полномочия, которые должны быть обеспечены финансированием из централизованных источников. В целом, как было указано, доля собственных финансовых источников региональной власти составляет мизерную величину. О финансовой автономии в таких условиях не может быть и речи: кто платит, тот и заказывает музыку.
Одновременно в новом законе содержатся важные новации, касающиеся введения двухуровневой системы органов местного самоуправления, к которым отнесены как власти поселений, так и административных районов. Последние как раз и нагружены государственными полномочиями и действительно являются органами государственной власти. При этом их формирование основано не по субсидиарному принципу, т. е. они не избираются муниципальными образованиями (в реальности подотчетными им), что в силу финансовой самостоятельности глав административных единиц кажется вполне естественным.
Можно сказать, что в конечном счете восторжествовал «реализм», исходящий из признания неспособности нашего населения нести ответственность за ведение дел даже местного значения. Несмотря даже на то, что многочисленные доказательства позитивного опыта успешной самоорганизации местных общин, накопленные Конгрессом муниципальных образований, Институтом экономики города, Агентством муниципального и регионального развития и другими организациями, были своевременно представлены в правительство.
На дискуссии в Фонде «Либеральная миссия» мэр подмосковного города Дзержинский В. Доркин сказал: «Сама суть закона представляет опасность для муниципальных образований, которые за эти годы стали лидерами, достигли определенных успехов, потому что они неудобны как губернским, так и федеральным властям. В этих муниципалитетах живут самостоятельные люди, которые могут отстоять свои права и сформулировать свою точку зрения. Поэтому в первую очередь реформа затронет эти муниципальные образования. Их будут включать в состав районов, урезать бюджеты. С ними поступят так, чтобы им не хотелось свободы» (Либоракина 2003: 140).
Новый Закон о местном самоуправлении фактически равняется на отстающих и подводит всех остальных под один ранжир, убивает те ростки демократического самоуправления и гражданского общества, которые в трудные годы реформ проявились на местном уровне. Следовало бы, наоборот, ввести критерий для дифференциации местного самоуправления, давая больше возможностей тем, кто показывает активность и добивается успеха. Но развивать эту мысль здесь, увы, я не могу, у меня другая задача: показать, что происходит с российской демократией и гражданским обществом в течение последних лет. Очевидно, что и в этом случае движения вперед не происходит.
Ключ к решению проблемы местных органов власти – финансовая автономия. По сути, Козак все время работал над законом в условиях своего рода обструкции со стороны финансовых ведомств, которые, впрочем, не отказывались от сотрудничества и готовили необходимые поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Ведущего специалиста Министерства финансов А. Лаврова я знаю как сторонника конкурентного варианта бюджетного федерализма и фискальной автономии, который тем не менее честно исполняет установки руководства. Доказывая преимущества предложенного законопроекта, Лавров, в частности, отметил, что если он не будет принят, то придется забыть: 1) о защите низших региональных бюджетов от необеспеченных федеральных мандатов; 2) об отчислениях в региональные и местные бюджеты на основе твердых нормативов.
«Сложно представить, – сказал он, выступая на дискуссии в Фонде „Либеральная миссия“ 6 марта 2003 года, – какое жесточайшее сопротивление в Министерстве финансов и правительстве вызвало введение этих нормативов» (Там же, 95). И правильно вызвало, добавлю я от себя: твердые нормативы создают непреодолимые трудности для бюджетного планирования и связывают руки Министерству финансов в вопросах, требующих гибкого решения. Следует признать права каждого уровня публичной власти устанавливать свои налоги и сборы, перейти к конкурентному федерализму.
