Гарантии местного самоуправления имеют комплексный характер и разностороннее проявление. Они являются одним из важнейших факторов повышения эффективности местного самоуправления, проявления местным самоуправлением всех своих демократических качеств, организации жизни населения в муниципальных образованиях на началах самостоятельности, инициативы и ответственности за решение вопросов местного значения. Важно, чтобы как общие, так и специальные гарантии обеспечивали действенное функционирование и защиту всех институтов местного самоуправления.
Часть III Система организации местного самоуправления
Лекция 8 Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления
8.1. Институты прямой демократии в системе местного самоуправления
Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., других международных документах закрепляются важнейшие международно-правовые стандарты осуществления публичной власти непосредственно населением. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека определено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно и через посредство свободно избранных представителей.
Реализация местного самоуправления как формы публичной власти в Российской Федерации, что находит свое выражение в конституционно-правовых полномочиях местного самоуправления, предполагает широкое использование форм прямого волеизъявления населения. В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ закрепляется следующее положение: местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В системе местного самоуправления прямое народовластие способствует эффективному решению вопросов местного значения, выработке муниципальных правовых актов, имеющих большое общественное значение. Разнообразные формы прямой демократии являются связующим звеном между населением, выборными и иными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, эффективным способом оценки деятельности органов и должностных лиц.
В ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления институтами прямой демократии. В поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательными правами, проводится сход граждан для осуществления полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенных к его исключительной компетенции.
В гл. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделяются следующие формы:
1) непосредственного осуществления населением местного самоуправления;
2) участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В Законе об общих принципах организации местного самоуправления содержатся следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
1) местный референдум (ст. 22);
2) муниципальные выборы (ст. 23);
3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24);
4) сход граждан (ст. 25);
5) правотворческая инициатива граждан (ст. 26);
6) территориальное общественное самоуправление (ст. 27);
7) публичные слушания (ст. 28);
8) собрание граждан (ст. 29);
9) конференция граждан (собрание делегатов) (ст. 30);
10) опрос граждан (ст. 31);
11) обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);
12) другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33).
Закон об общих принципах организации местного самоуправления впервые закрепляет принципы законности и добровольности осуществления населением местного самоуправления.
Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении и участии в осуществлении местного самоуправления.
8.2. Местный референдум
Конституция РФ считает референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3).
...
► Местный референдум – одна из форм непосредственного решения населением муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования наиболее важных вопросов местного значения посредством голосования граждан, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
Действующий порядок организации подготовки и проведения местного референдума, а также гарантии прав граждан на участие в местном референдуме регламентируются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
В частности, в уставе муниципального образования должны определяться:
1) порядок назначения и проведения референдума;
2) вопросы, по которым может проводиться местный референдум;
3) порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп граждан, избирательных и иных общественных объединений;
4) порядок сбора подписей жителей муниципального образования в поддержку проведения местного референдума;
5) необходимое количество такого рода подписей;
6) сроки назначения местного референдума представительным органом местного самоуправления;
7) порядок принятия и изменения решений референдума.
Голосование граждан по вопросам, выносимым на местный
референдум, осуществляется на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, отнесенные законом к ведению проводящего референдум поселения, муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Перечень этих вопросов закрепляется в уставе муниципального образования в соответствии с положениями ст. 14–16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а применительно к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – в соответствии с законами этих субъектов РФ. Например, в Москве эти вопросы регламентирует Закон города Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве». Таким образом, пределы прямого волеизъявления населения ограничены предметами ведения муниципального образования.
Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако эта норма крайне редко отражается в указанных актах.
Проведение местного референдума возможно, но не обязательно.
Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, и на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не могут выноситься вопросы:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо
