Плебисцитный характер современного американского президентства вынуждает кандидатов в президенты обещать во время своих избирательных компаний больше, чем они в состоянии выполнить, а это вызывает чрезмерные надежды у общественности. Как следствие, вновь избранные президенты могут занять свой пост обещая большие изменения в государственной политике; вскоре, однако, они сталкиваются в Конгрессе с весьма консервативным процессом принятия политических решений, который всегда замедляет темпы намечаемых перемен; кроме того, более радикальные предложения и инициативы президентов обычно модифицируются, если вообще не отвергаются.
На протяжении более 200 лет Конгресс США находился в центре системы принятия политических решений. В последнее время он был вовлечен в процесс выработки политики глубже чем какой-либо другой законодательный институт в мире, и причина этого кроется в замысле Мэдисона о децентрализации политической власти между различными ветвями управления страной, который создал условия, чтобы ни исполнительная, ни законодательная ветви власти не были способны на национальном уровне навязывать свою волю друг другу. В других странах возникли политические партийные организации, которые в аналогичной институционной ситуации перебрасывают мосты между исполнительной и законодательной ветвями, в США же это оказалось невозможным из-за слабой и децентрализованной партийной системы, корни которой – во фрагментации политической власти, навязанной федеральной системой. Такое условие, заложенное в Конституции «разделенных институтов, делящих власть», является главным источником прерогатив Конгресса в выработке политики. Были все же короткие периоды необычного возвышения президентской власти, но обычно Конгресс США заставлял президентов иметь дело с законодателями. Ему, как правило, часто удавалось одержать верх в конфронтации с президентом, заставляя его отказаться от осуществления своих политических планов. Реже, но случалось так, что Конгресс предлагал альтернативную государственную политику, и уж совсем редко он выдвигал лучшие политические альтернативы.
Конституция не предписывает Конгрессу, какая бюджетная система будет использоваться. Следовательно, эту систему Конгресс разрабатывает сам, а президент опирается на свои собственные правила, уставы и законодательные традиции. За прошедшие 200 лет Конгресс делегировал президенту значительные бюджетные полномочия, но одновременно он пытался контролировать его власть в отношении расходов. Чтобы вновь отобрать у президента некоторые из его бюджетных полномочий и улучшить методы принятия решений о расходах и доходах, конгресс в 1974 году одобрил закон о контроле за бюджетом и его замораживанием. Закон обязывает Конгресс каждый год принимать две резолюции, устанавливая уровни доходов и расходов и определяя дефицит.
В конце 1985 года в ответ на широкое замешательство из-за бюджетного дефицита Конгресс одобрил закон о сбалансированном бюджете и контроле за незапланированным бюджетом. Но из-за неудачи в достижении предела годового дефицита и, таким образом, введении в действие автоматического механизма сокращения бюджета, Конгресс ограничил собственные полномочия.
Политикой доходов занимается комитет по ассигнованиям Палаты представителей и финансовый комитет Сената. Конгресс никогда не определял взаимосвязь между всеми расходами и доходами или экономическими последствиями разрозненных бюджетных решений.
Отдельно следует выделить полномочия Президента США как главы исполнительной власти в государстве.
Полномочия Президента США в общем виде предусмотрены разделами 2 и 3 ст. И Конституции США:
– он является главнокомандующим вооруженными силами;
– может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности;
– имеет право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против США, за исключением дел по импичменту;
– имеет право по совету и с согласия сената заключать договоры при условии одобрения их 2/3 присутствующих сенаторов;
– назначает на должности и по совету и с согласия сената вводит в должности послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц США, введение в должности которых в ином порядке не предусмотрено конституцией и должности которых установлены законом.
Конгресс может посредством принятия закона предоставить Президенту США право назначения должностных лиц единолично. Президент США имеет право заполнять любые вакансии, которые открываются между сессиями сената, выдавая удостоверения на должности, сроки действия которых истекают к концу следующей сессии. Президент по мере необходимости представляет конгрессу США информацию о положении дел в стране и рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые, по его мнению, необходимы и целесообразны. Он может при чрезвычайных обстоятельствах созвать обе палаты, либо одну из них, а в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседания может отложить их на тот срок, который сочтет возможным. Президент принимает послов и других официальных представителей, заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, и удостоверяет в должности всех руководящих лиц США. Президент не может распустить Конгресс.
Конституция США лишь провозглашает, что президенту предоставляется исполнительная власть, однако сама структура исполнительной власти ни основным текстом, ни поправками к конституции не предусмотрена. Имеется лишь упоминание о департаментах исполнительной власти в разделе 2 ст. II Конституции США. Первые такие департаменты были образованы конгрессом США в 1789 году: департамент иностранных дел (впоследствии государственный департамент), военный департамент, департамент финансов. В настоящее время в систему органов исполнительной власти, возглавляемую Президентом США, входят Исполнительное управление Президента США, департаменты исполнительной власти (министерства), независимые агентства и правительственные корпорации.
Исполнительное управление Президента США было создано в 1939 году. В его состав входят: Служба Белого дома, Служба вице-президента, Административно-бюджетное управление, Совет экономических консультантов, Совет национальной безопасности, Управление Специального представителя на торговых переговорах, Управление по вопросам политического развития, Совет по качеству окружающей среды, Управление по науке и технике.
Административная служба. Основные функции Исполнительного управления Президента США – консультирование Президента США, разработка общего политического курса, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Среди важнейших департаментов исполнительной власти (министерств) следует назвать: Государственный департамент (министерство иностранных дел), возглавляемый Государственным секретарем; министерство обороны; министерство юстиции, возглавляемое Генеральным атторнеем (прокурором). Какого-либо самостоятельного значения эти органы исполнительной власти не имеют и действуют строго в рамках политики, определяемой Президентом США.
Более самостоятельными органами исполнительной власти являются независимые агентства и правительственные корпорации. К независимым агентствам относятся крупнейшие спецслужбы США – Федеральное бюро расследований (ФБР), Центральное разведывательное управление (ЦРУ). Правительственные корпорации – это комиссии по гражданским делам, по выборам.
Структура судебной власти США утверждается в статье III конституции. В ней записано: «Судебная власть Соединенных Штагов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом» (разд. 1).
Члены Верховного суда и другие федеральные судьи назначаются Президентом США («по совету и с согласия сената») и пребывают в должности «пока ведут себя безупречно» и их жалованье «не может быть уменьшено во время их пребывания в должности» (ст. III разд. 1). Указанные конституционные положения призваны обеспечить независимость судей. Формулировка «пока ведут себя безупречно» практически обеспечивает судьям пожизненное пребывание в должности. Члены Верховного суда и другие федеральные судьи могут быть смещены с должности только в порядке импичмента.
Сенат очень требовательно подходит к утверждению судей Верховного суда. Тщательно проверяются не только профессиональная подготовка, но и те «темные страницы» биографий которые относятся к давнему времени. Как правило, судьями Верховного суда становятся выпускники престижных юридических колледжей в возрасте 60 лет, прошедшие долгий путь – от адвокатов до судей нижестоящих федеральных судов и штатов.[29]
