долгой и часто непростой работы.
С того момента прошел ровно год и за этот период внешний контекст поменялся так радикально, как никто не мог себе представить. Метафорически выражаясь, наше видение будущего успело несколько раз устареть. Поэтому, проектируя новую программу для городских команд, мы решили провести помимо формального мониторинга прошлогодних проектов дополнительное миниисследование — серию интервью с мэрами и другими участниками прошлогодней программы. В выборке интервью были города из Центрального, Поволжского и Уральского округов, областные центра, малые и средние города. Разумеется, 10 глав муниципалитетов нельзя назвать репрезентативной выборкой, поэтому в рамках этого текста мы сформулируем несколько исследовательских гипотез, которые только предстоит проверить в рамках продолжения нашего исследования, а также непосредственно в динамичном общественном процессе. Кажется важным зафиксировать эти гипотезы как «отпечаток» нового времени — контрольную точку, на которую мы сможем оглянуться из будущего, чтобы сверить свои прогнозы.
ГИПОТЕЗА 1: НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ ПОВЕСТКА РАЗВИТИЯ ЗАМЕЩАЕТСЯ ПОВЕСТКОЙ СОХРАНЕНИЯ СТАБИЛЬНОСТИ
Сегодня для всех, кто занимается тематикой городского, регионального, пространственного развития очевидно растущее несоответствие «повестки будущего» и «повестки настоящего». Это несоответствие существовало и раньше, мы в Школе Управления СКОЛКОВО регулярно его наблюдали, работая с командами региональных и муниципальных администраций. Мы видели, что концепции «устойчивого развития», «смены технологического уклада», «энергоперехода» на муниципальном уровне гораздо менее интегрированы. В ходе проектной работы на программе становилось очевидно, что дело не в непонимании терминов — как раз в терминах любой госслужащий ориентируется достаточно неплохо. Дело в дистанции между терминологией федеральных экспертов и реальностью регионального и муниципального управления. Грубо говоря, авария на котельной ограничивала темпы энергоперехода, а действия контролирующих органов способствовали наступлению сингулярности, но вовсе не в понимании автора этого термина Реймонда Курцвейла.
До 2022 года эта дистанция была функциональной: играла роль стимула для развития, была полезным инструментом обнаружения проблем. Во многом для этого и существуют образовательные программы — чтобы «вытаскивать» менеджеров из повседневной бюрократической рутины и «обновлять прошивку» управленческих навыков.
По состоянию на октябрь 2022 года «повестка развития» продолжает по инерции частично существовать на уровне целеполагания федеральных органов власти, однако на региональном и муниципальном уровне несравнимо более актуальной становится «повестка удержания стабильности». Можно перечислить темы, которые чаще всего упоминались в ходе интервью в октябре 2022 года и сравнить их с ключевыми темами итоговых проектов на программе для городских команд в октябре 2021 года.
Разумеется, сравнение в вышеуказанной таблице нельзя считать «научно обоснованным»: мы сравниваем ситуацию публичной защиты городских проектов в рамках сколковской программы «при начальниках» и ситуацию участия в интервью. Очевидно, что во второй ситуации мэры как респонденты готовы к несколько более откровенному перечислению проблем. Вместе с тем, переоценивать этот фактор не следует: обобщенная готовность к высказыванию любого мнения, отличного от официального, радикально снизилась за год, особенно для госслужащих. Поэтому на основе сравнения мы выдвигаем гипотезу о постепенном замещении «повестки развития» «повесткой стабильности».
ГИПОТЕЗА 2: МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ НАХОДИТСЯ В АВАНГАРДЕ «ПЕРЕСБОРКИ ОБЩЕСТВЕННОГО ДОГОВОРА»
Одним из наиболее интересных «инсайтов», полученных в ходе интервью, было упоминание одним из глав администраций «запроса на новую редакцию общественного договора» (практически дословная цитата). Аргументы респондента были следующими. Повышение требований со стороны государства к населению[31] накладывает дополнительные обязательства на муниципалитеты как на наиболее «близкий к народу» уровень государственной власти.
Эта тенденция наиболее заметна в малых городах, где сотрудников городской администрации часто «знают в лицо» (говоря социологическим языком — существенно ниже «дистанция власти»[32]). При нарастании кризисных явлений в экономике и социальной сфере дистанция власти в отношении муниципального уровня управления будет снижаться значительно быстрее, чем в отношении федеральной власти. Как следствие, муниципальным властям придется оперативнее реагировать на новые запросы со стороны горожан. Этот процесс может стать одним из определяющих для формирования городской «повестки» в ближайшие годы.
Муниципальным властям придется оперативнее реагировать на новые запросы со стороны горожан. Этот процесс может стать одним из определяющих для формирования городской «повестки» в ближайшие годы.
Приведем высказывание одного из мэров малых городов (население менее 50 тысяч человек): «В последний месяц люди на улице стали гораздо чаще останавливать и даже не просить помощи, а почти требовать объяснить происходящее, и никто не хочет слышать, что решения принимаются в Москве, а мы только исполнители». Как уже было сказано, на базе 10 интервью невозможно оценить, насколько распространенным является увеличение «спроса» со стороны населения на прямую коммуникацию и формулирование новых социальных гарантий. Однако, в качестве исследовательской гипотезы можем предположить, что такой процесс начнется не с мегаполисов, где уровень притязаний горожан итак достаточно высокий, а с малых городов — именно в силу более низкой дистанции власти.
Отметим, что все усилия федерального центра в предыдущие годы были направлены на повышение подотчетности муниципальных администраций центральной «вертикали»[33]. События 2022 года могут стать неожиданным триггером изменения сложившегося тренда. Проще говоря, сотрудники администраций малых и средних городов будут вынуждены искать новый баланс между растущим «прессингом» с двух сторон — как традиционным со стороны федерального и регионального уровней, так и относительно новым — со стороны части городского населения, испытывающего тревожность в отношении безопасности и перспектив социальной стабильности.
В качестве исследовательской гипотезы можем предположить, что «спрос» со стороны населения на прямую коммуникацию с представителями власти начнется не с мегаполисов, а с малых городов.
Интервью с главами муниципалитетов проводились в первой половине октября, то есть после объявления мобилизации, но до указа Президента России о введении специальных режимов (средний уровень реагирования и повышенный уровень готовности) и формировании оперативных штабов под руководством глав регионов. Можно предположить, что эти административные нововведения также скажутся на уровне дистанции власти. Безусловно, механизмы имплементации Указа Президента и реакция населения могут значительно различаться в зависимости от географического положения (например, южные области ЦФО) или социально-экономической ситуации (национальные республики). В любом случае, весьма вероятно, что именно представители муниципального уровня управления и через некоторое время регионального уровня управления будут вынуждены массово реагировать на запрос по «переоформлению общественного договора».
Если год назад в основе «общественного договора» на муниципальном уровне в первую очередь были вопросы благоустройства и инфраструктурного развития (в том числе связанные со строительством и ремонтом объектов социальной сферы, но не только с ними), то в настоящее время содержание «договора» может измениться. Отталкиваясь от проведенных интервью, мы можем предположить что основным содержанием станет обеспечение социальной стабильности, по крайней мере в
