Генеральные кортесы работают в сессионном порядке; ежегодно проводится две сессии – с сентября по декабрь и с февраля по июнь, т. е. парламент заседает восемь месяцев в году. Могут созываться чрезвычайные сессии по требованию правительства, постоянных депутаций и абсолютного большинства членов одной из палат.
Испанский парламент обладает классическими полномочиями западноевропейского парламента, которые уже назывались. К числу «иных функций» относится дача согласия на заключение международных договоров, назначение национальных референдумов.
Генеральные кортесы принимают законы нескольких категорий и прежде всего изменяющие конституцию. Право законодательной инициативы принадлежит правительству, 25 членам Сената или Конгрессу депутатов, ассамблеи автономных сообществ, большинством в 2/3 голосов, могут требовать у правительства внесения проекта закона в бюро Конгресса депутатов; о народной законодательной инициативе уже было сказано.
В испанском законодательстве основные государственные институты регулируются органическими законами. Эти законы принимаются в более сложном порядке, чем простые. Они развивают статьи конституции и устанавливают механизмы ее действия.
Палаты в законодательной области неравноправны и нижняя палат имеет заметный перевес. В обеих палатах парламентарии голосуют лично и не могут передавать свой голос другому члену. Такое правило имеет цель уменьшить абсентеизм членов Кортесов. После принятия закона Генеральными кортесами, он должен быть санкционирован королем, который распоряжается о его немедленной промульгации.
Специальная процедура применяется при принятии финансовых законов.
Процедура принятия бюджета в испанском парламенте имеет существенные особенности – независимость друг от друга налогового закона и бюджета ведет к тому, что последний не может вводить или изменяй налоги которые были введены ранее. Кроме того, конституционные положения благоприятствуют финансовым обязательствам государства поскольку кредиты, предоставляемые для оплаты сумм и процентов по государственному долгу, всегда включаются в графу расходов бюджета и не могут быть изменены.
Парламент принимает делегирующие (уполномочивающие) законы передавая законодательную власть правительству.
Генеральные кортесы обладают традиционными для парламентарном монархии правами по контролю за деятельностью правительства. Наиболее важные полномочия в этой сфере принадлежат Конгрессу депутатов, а глава государства имеет на судьбу правительства ограниченное влияние. Конгресс депутатов формирует правительство, в этом процессе также участвует и монарх страны. Обе палаты Кортесов и их комиссии могут требовать от правительства любую информацию, требовать присутствия членов правительства на их заседаниях. Члены палат могут задавать вопросы правительству. Однако, только Конгресс депутатов может заставить правительство уйти в отставку. Процедура внесения резолюции весьма похожа на аналогичную во французском Национальном собрании и предназначена для обеспечения стабильности правительства. Резолюция должна быть предложена одной десятой частью депутатов и одновременно указывать кандидатуру на пост главы правительства; последнее требование, известное под названием «конструктивного вотума недоверия», заимствовано из конституции ФРГ 1949 года. Если резолюция порицания не принимается, то подписавшие ее депутаты не могут вносить новой резолюции в течение той же сессии. Для принятия резолюции порицания требуется абсолютное большинство голосов депутатов Конгресса. Она голосуется не ранее чем через пять дней после ее внесения. Этот срок предоставляется не только «для размышления» депутатов, но и для внесения в течение первых двух дней альтернативных резолюций. Последнее положение включено в конституцию; оно имеет цель дать депутатам возможность предложить иные кандидатуры на пост председателя Правительства.
Сложность процедуры вотума недоверия правительству придает последнему устойчивость.
При принятии резолюции порицания правительство должно уйти в отставку или предложить королю распустить Конгресс депутатов, Сенат или в целом Генеральные кортесы. Кортесы также подвержены контролю со стороны правительства, в случае, когда при формировании последнего ни один из кандидатов на пост председателя не получает доверия в течение двух месяцев – в этом случае Кортесы распускаются и назначаются новые выборы.
Правительство – высший орган исполнительной власти, в ведении которого находится руководство внутренней и внешней политикой страны, гражданской и военной администрацией и обороной. Во времена франкизма, до издания закона 1967 года, ни один акт не регламентировал правовое положение исполнительной власти. Конституция 1978 года посвящает этой «ветви» власти целый раздел.
Испанское правительство включает председателя, его заместителей и министров, а также других лиц, которые установлены законом. В Испании, как и в ФРГ, вопрос о формировании правительства – это вопрос о назначении его главы. Остальные члены правительства назначаются и отстраняются от должности королем по представлению его председателя.
Вопрос о назначении председателя правительства ставится в трех случаях: 1) после каждых новых выборов Конгресса депутатов, 2) когда правительство теряет доверие в результате принятия Конгрессом депутатов резолюции порицания, 3) когда последовала смерть или отставка председателя правительства. Король обязан предложить Конгрессу депутатов лицо пользующееся поддержкой этой палаты. Роль короля в этом процессе увеличивается, если ни одна из политических партий не располагает в нижней палате парламента большинством мест. Король предлагает кандидатуру через посредство председателя Конгресса депутатов, после чего кандидат на пост главы правительства излагает в палате свою политическую программу или делает декларацию об общей политике. По получении доверия (требуется абсолютное большинство членов Конгресса) король назначает это лицо. Если ни одна из предложенных кандидатур на пост главы правительства не будет утверждена, то конституция предусматривает роспуск королем Генеральных Кортесов.
Данное правило, с одной стороны, позволяет в течение непродолжительного времени сформировать правительство, а с другой, – является открытым нажимом на парламент.
Конституция устанавливает значительную власть председателя правительства в отношении министров. Министры назначаются и отзываются королем по предложению председателя. Отставка или смерть последнего означает «падение», прекращение функций правительства. Председатель правительства руководит его деятельностью и координирует действия других министров. В испанской конституции встречается также упоминание о совете министров. Он является коллегиальным органом в структуре правительства для решения наиболее существенных вопросов его деятельности[22].
Испанское правительство – собрание министров «солидарных» друг с другом, поскольку оно несет солидарную политическую ответственность перед Конгрессом депутатов. Правительство – вершина исполнительной власти, в которую входят государственная администрация, армия, полиция, корпус безопасности. Функции испанского правительства в целом не выходят за рамки традиционных в государстве имеющем форму парламентарной монархии. Оно руководит внутренней и внешней политикой страны, исполняет законы, назначает гражданских и военных чиновников. Правительство обладает законодательной инициативой; проекты законов должны быть одобрены Советом министров.
Государственный совет является консультативным органом правительства и административных органов по юридическим вопросам.
Счетная палата – высший контрольный орган в финансовой области и экономической деятельности государства и государственного сектора экономики. На членов палаты распространяются положения о независимости и несменяемости судей. В своей деятельности палата подчиняется Генеральным кортесам.
Совет экономического планирования занимается разработкой проектов планов экономического развития.
Учреждение Конституционного суда – указание на одну из примечательных тенденций развития Испании после франкистской диктатуры. Этот Суд воссоздает одну из традиций испанского государства – в период Второй республики в 1931–1936 гг. действовал Суд конституционных гарантий. Учреждение Конституционного суда было одобрено всеми членами Кортесов при выработке основного закона, за исключением коммунистов, которые, однако, не голосовали против этого института.
Суд включает 12 членов, назначаемых королем на 9 лет. Каждые три года состав Суда обновляется на одну треть. Девятилетний срок полномочий делает Суд достаточно стабильным органом, а обновление по частям – предохраняет его состав и практику его работы от внезапных переориентаций и колебаний, какие могли бы быть при одновременной смене состава.
