Вследствие этого вскоре по смерти Петра случилось нечто неожиданное: в 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский. В манифесте 2 октября 1730 г. императрица Анна, восстановляя прокуратуру, признавалась, что «каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам неизвестно».
Восстановленная при Анне прокуратура была вторично отменена в регентство Анны Леопольдовны, и любопытно, что виновником этого был не кто другой, как один из видных представителей чиновной аристократии — граф Остерман, носивший звание генерал-адмирала и заведовавший иностранными делами России. Таким образом, в центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент, в то самое время как в управлении областном все более падало участие земства — элемент сословности.
Благодаря всем этим переменам в центре одному классу дан был перевес над законом, а в провинции лицам дан был перевес над классами общества. Освободившись от давления знати в центре и от надзора общества в провинции, новая чиновная аристократия внесла в управление несдержанный личный произвол, который расстраивал административный порядок, устроенный Петром.
Екатерина хорошо сознавала эти недостатки управления; в тайном наказе генерал-прокурору князю Вяземскому она писала, что «все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований, частью благодаря неприлежанию к делам ее предшественников, частью от пристрастий случайных при них людей».
Екатерина ясно сознавала предстоявшую ей задачу: надобно было дать правительственным местам прочные основания и указать точные законы и границы их деятельности. Эти два обещания и были торжественно высказаны в июльском манифесте 1762 г.
Близкий к Екатерине человек и поспешил явиться к ней с проектом учреждения, основанным именно на этих началах; граф Никита Панин вскоре после переворота предложил императрице проект постоянного Государственного совета. Граф Никита не был совершенно чужд аристократических идей 1730 г. Он недаром долго жил посланником в Стокгольме, и шведский Государственный совет с аристократическим составом был для него образцом высшего правительственного учреждения.
Основная мысль Панина состояла в том, что «власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон». Простой смысл этого мудреного выражения объясняется в изложении источника, откуда выходят главные недостатки существующего порядка. Этим источником, по мнению Панина, было то, что в управлении действует более «сила персон, чем власть мест государственных», а также то, что правительству недостает некоторых начальных оснований, которые бы сообщали более прочности его формам; проще говоря, Панин хотел сказать, что в России не было основных законов, которые бы стесняли личный произвол.
Екатерина приняла было проект Панина и даже подписала манифест о новом постоянном совете, даже назначила его членов, но кто-то растолковал ей мысль Панина, и подписанный манифест остался необнародованным.
От времени до времени по важным вопросам Екатерина созывала конференцию из близких лиц, но эта конференция не была обязательным для нее учреждением, подобно постоянному совету Панина, не была признаваема прямым законом. Так центральное управление и при Екатерине осталось в том же неопределенном, неустроенном состоянии, в каком действовало прежде.
Преобразование областного управления. Областное управление было для Екатерины удобной почвой, на которой она могла сеять заимствованные ею из любимых сочинений политические идеи. Притом особые соображения побуждали ее обратить преимущественное внимание на переустройство областного управления.
Во-первых, вскоре после окончания работ Комиссии для составления проекта нового уложения, в 1773–1774 гг., разразился страшный бунт пугачевский, который местная администрация не умела ни предупредить, ни пресечь вовремя. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особенной силой настаивали дворянские депутаты кодификационной комиссии 1767 г.
Этими побуждениями и вызвано было обнародованное 7 ноября 1775 г. Учреждение для управления губернии.
Губернии. Я сделаю краткий очерк этого законодательного памятника. Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», указывал следующие недостатки существующего областного управления: во-первых, губернии представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным составом; в-третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и то же место ведало и администрацию собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский. На устранение этих недостатков и рассчитаны были новые губернские учреждения.
Прежде всего Екатерина ввела новое областное деление: вместо 20 обширных губерний, на которые делилась тогда Россия, теперь вся империя разделена была на 50 губерний. Границы прежних губерний и областей устанавливались частью по географическим, частью по историческим признакам, или условиям; в основание губернского деления Екатерины принято было исключительно количество населения. Губернии Екатерины — это округа в 300–400 тыс. жителей; они подразделялись на уезды с населением в 20–30 тыс. обывателей.
Губернские учреждения, административные и финансовые. Каждая губерния получила однообразное устройство, административное и судебное. Главным учреждением в системе губернской администрации является губернское правление с губернатором или наместником во главе.
Это учреждение исполнительное, полицейское и вместе распорядительное: оно обнародовает и приводит в исполнение в губернии указы и распоряжения высшего правительства, наблюдает за правильным течением дел в других учреждениях, понуждает их к исполнению своих дел, наблюдает за исправностью правительственных мест, порядком и тишиной в губернии.
Уездным органом губернского управления был нижний земский суд под председательством земского исправника или капитана; это также исполнительное полицейское учреждение. Капитан-исправник приводит в исполнение постановление губернских мест, смотрит за торговлей в уезде, принимает меры предосторожности против зараз, заботится «о сохранении и излечении рода человеческого», блюдет за исправностью дорог и мостов, а также за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, помогает суду, т. е. производит предварительное следствие, вообще действует, по выражению закона, «ревностно, с осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу». Власть исправника простирается на весь уезд за исключением уездного города; здесь ему соответствует городничий или комендант.
Финансовое управление было сосредоточено в Казенной палате, ведавшей казенные сборы, подряды, постройки. Казенной палате подчинены казенные сборы. Казенной палате подчинены казначейства, губернское и уездные, которые хранят казенные доходы.
Губернские судебные учреждения. Чрезвычайно сложное устройство дано было суду. Высшими губернскими судебными инстанциями были две палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел. Это были судебные места для всех сословий. Дела в них были распределены строго по существу.
Под этими судебными учреждениями в губернии стояли сословные суды, в которых дела были смешаны по существу, но разделены по сословиям: верхний земский суд для дворянства, губернский магистрат для купечества и мещанства и верхняя расправа для свободных сельских обывателей. Эти две высшие судебные инстанции находились в губернском городе; по городам уездным рассеяны были низшие инстанции. То были: уездный суд для дворянства, городовой магистрат для купечества и мещанства и нижняя расправа для вольных сельских обывателей.
Кроме того, полицейское управление уездом сосредоточено было в нижнем земском суде под председательством исправника. Судебные сословные учреждения в уезде были подчинены сословным губернским, а последние — бессословным палатам в порядке апелляционном и ревизионном, т. е. дела переносились из низшей инстанции в высшую или по жалобам сторон, или для проверки решений, произведенных низшей инстанцией, или для произнесения окончательного решения.
