финансирование социального сектора.
Рис. 3.1. Реальные расходы на здравоохранение и образование, Российская Федерация, 1991–1998 годы (расчеты произведены на основании данных Госкомстата с использованием дефляторов ВВП). Источник: [Gaidar 2003: 609 (table 18.6)].
В результате фактический минимальный размер оплаты труда, пенсии и зарплаты в государственном секторе значительно снизились в реальном выражении, хотя пенсии поддерживались несколько лучше, чем другие категории. Заработная плата в государственном секторе также снизилась по сравнению со средней заработной платой по экономике в целом. Средняя заработная плата врачей снизилась с 1,3 от средней заработной платы по России в 1995 году до 0,8 в 2000 году, а учителей – с 0,8 до 0,5 за тот же период, что свидетельствует о том, что здесь корректировка была более радикальной, чем в переходной экономике в целом [Труд 2001: 386]. Реальные государственные расходы на здравоохранение и образование продолжали сокращаться, достигнув к 1998 году примерно половины уровня 1990 года в образовании и двух третей – в здравоохранении (см. рис. 3.1). В то же время в 1991–1998 годах численность персонала, занятого в сфере здравоохранения, фактически возросла, а число учителей на 1000 школьников увеличилось с 73 до почти 82 [Труд 2001: 187; Gaidar 2003: 613]. Сокращающиеся финансовые ресурсы оказались распределены между растущим числом трудящихся, что привело к тому, что заработная плата большинства населения оказалась ниже прожиточного минимума, а также создало повсеместные стимулы к развитию неформальных платежей и коррупции. (Здесь следует заметить, что, по утверждению некоторых экспертов, эти цифры о количестве работающих завышены. За вымышленными врачами и другими работниками сохраняли заработную плату, а их скудные зарплаты распределялись между реальными работниками. Но таких конкретных количественных оценок не существует[153].)
Законодательные препятствия на пути реструктуризации
Хотя Госдума созыва 1995 года в основном не сумела заблокировать снижение реальных расходов на социальное обеспечение, она оказалась гораздо более эффективна в предотвращении дальнейших структурных изменений в государстве всеобщего благосостояния и в ослаблении некоторых реформ, проведенных в начале 1990-х годов. В жилищной сфере, в сфере пенсионного обеспечения и трудовых отношений она сделала шаг назад, отвергнув или оставив без внимания либеральные инициативы исполнительной власти. Она заблокировала как приватизацию, так и закрытие школ, а ее законодательные действия помогли ослабить систему медицинского страхования. В целом на протяжении своего срока полномочий Дума, в которой доминировали левые, выступала эффективным актором, накладывающим вето на усилия, направленные как на демонтаж государственной системы обеспечения всеобщего благосостояния, так и на создание для общественных благ новых частных рынков.
Парламентское большинство рассматривало жилищное обеспечение как социальное право. Хотя они поддержали добровольную приватизацию собственности (которая и правда была популярна среди многих пожилых жителей, поскольку впервые дала им право на завещание своих квартир не проживающим в них родственникам), законодатели сопротивлялись повышению платы за наем жилья или коммунальных платежей. В январе 1996 года, как только левые заняли доминирующее положение в Думе, они атаковали и сумели ослабить жилищную реформу, нормативно закрепленную в 1992 году, приняв три ключевых положения, которые: 1) снизили темпы роста платы за наем жилья, увеличив период полного возмещения затрат с пяти до десяти лет, а затем в 1998 году – до пятнадцати лет; 2) установили верхний предел платы за наем жилья, которая может взиматься с домохозяйств с низкими доходами; и 3) сделали ежегодные цели возмещения затрат опциональными для муниципалитетов [Kosareva, Struyk 1997; Информационно-аналитический бюллетень 19986]. Дума также затянула принятие законодательства о создании кондоминиумов, необходимого для передачи приватизированного жилья от муниципального управления к самоуправлению. В результате этого проведение жилищной реформы замедлилось. Возникла мозаика реформаторской практики, в которой модели оплаты очень сильно варьировались. Жилищные субсидии оставались очень высокими, составляя 3–4 % ВВП, наравне с расходами на здравоохранение и образование [OECD 2001: 37].
Законодательные органы власти отвергали любое ущемление прав пенсионеров. По мере того как дефицит и задолженность Пенсионного фонда превращались в хронические, реформаторы выдвигали различные предложения по сокращению пособий. В различные моменты времени они предлагали повысить пенсионный возраст, ограничить право на досрочный выход на пенсию, сократить или отменить выплаты 7 млн работающих пенсионеров в России, отменить льготные пенсии и приостановить долгосрочные сервисные выплаты. Левые в парламенте при каждом удобном случае осуждали эти предложения, оставляя вопросы прав пенсионеров во главе угла своей политической повестки дня[154]. Большинство предложений по пенсионной реформе так и не было внесено в Думу, где им грозило бы неизбежное поражение. Изменения в основных правилах пенсионного обеспечения стали рассматриваться государственными чиновниками как «политически нецелесообразные»[155]. Либерализация Трудового кодекса с целью облегчения увольнений работников и создания более гибких правил заключения трудовых договоров также была включена в повестку дня исполнительной власти в 1994 году, но так и не была одобрена законодательной властью. В итоге Дума заблокировала изменения в основной законодательной базе старого государства всеобщего благосостояния, сохранив субсидии, льготы и защиту, а также не допустив корректировку условий и ограничений переходной экономики.
Как указывалось ранее, рынки социального сектора необходимо как создавать, так и регулировать, и этот процесс стартовал в начале 1990-х годов (см. главу вторую). Дума теперь отвергала большую часть мер по развитию рынков образования и здравоохранения. Депутаты проголосовали за бессрочное продление моратория на приватизацию государственных образовательных учреждений[156]. Другие законодательные меры усилили политические препятствия для закрытия государственных учреждений, наложили обременительные условия для создания частных школ, а также были отклонены предложения о замене студенческих стипендий основанной на материальном положении помощью и займами (хотя введение платы за обучение для ограниченной части студентов вузов было одобрено)[157]. В том числе в ответ на постоянное давление со стороны Министерства здравоохранения, Дума проголосовала за отмену части пакета мер по реструктуризации системы здравоохранения 1991 года, подорвав деятельность страховых компаний, призванных сделать систему конкурентоспособной. Она также не приняла законодательство, которое регулировало бы частную медицинскую практику, хотя депутаты признавали настоятельную необходимость такого регулирования в свете обширной фактической частной деятельности в секторе здравоохранения[158]. Эти меры способствовали усилиям по поддержанию унаследованных сетей школ, больниц и других социальных учреждений на региональном и местном уровнях. В то же время они срывали установление контроля над растущей частной и неформальной деятельностью в социальном секторе.
Протекционизм, привилегии и не обеспеченные бюджетом мандаты
Советская система социального обеспечения изобиловала привилегиями (льготами), как прямыми, так и в виде исключений, которые распространялись на определенные группы и категории лиц как среди элиты, так и в обществе в целом. Основная часть либеральной программы предусматривала отмену большинства льгот и замену их упорядоченной,
