стандартизированной системой социальной помощи в зависимости от материального положения. Однако по мере снижения доходов и роста стоимости общественных благ (то есть жилья, коммунальных услуг, транспорта, медикаментов) на протяжении 1990-х годов на законодателей оказывалось давление с целью расширения привилегий, освобождений от оплаты и получения специальных льгот. Важным инструментом этой политики привилегий был извечный Закон о ветеранах (труда), впервые принятый в 1996 году. Этим законом Дума неоднократно пыталась расширить круг российских граждан, особенно пенсионеров, имеющих право на различные льготы. Поддержка на первом этапе была оказана этому закону всеми политическими силами, что свидетельствовало об электоральных предпочтениях пожилых людей, а также о сочувствии им. Дума неоднократно принимала поправки к этому закону, приносящие пользу как массовым, так и элитным группам, демонстрируя приверженность левого большинства политике протекционизма[159]. Ельцин играл здесь роль двуликого Януса. Он накладывал вето на некоторые из мер Думы по расширению привилегий и одновременно вводил указами свои собственные меры в области общественного благосостояния, особенно в преддверии президентских выборов 1996 года [Remington et al. 1998: 304]. Доля домохозяйств, получающих по крайней мере одну субсидию или льготу, увеличилась с 31 % в 1997 году до более чем 43 % в 2001 году, что фактически расширяло систему нецелевых льгот[160].
Распространение привилегий и протекционизма еще больше обременяло и дезорганизовало систему социальной помощи, которая и без того ослабевала в результате децентрализации и сокращения бюджетного финансирования. Меры, принятые в законодательном порядке, направлялись в регионы и муниципалитеты как не обеспеченные бюджетом (или в лучшем случае частично обеспеченные) федеральные мандаты, что способствовало возникновению конфликтов и непрозрачности в отношениях между центром и регионами; местные органы власти также вводили льготы и исключения в рамках своих собственных мер социальной помощи. Например, в 1997 году реализация Закона о ветеранах оценивалась в 63 трлн рублей, но только около 13 трлн рублей были включены в федеральный бюджет, и центр и регионы оспаривали ответственность за оставшуюся часть [Информационно-аналитический бюллетень 2000]. Денежные льготы часто просто не выплачивались, тогда как льготы в натуральной форме добавлялись к фактической (неявной) субсидионной нагрузке на муниципалитеты. Распределение льгот было сильно перекошено, при этом беднейшие группы населения были диспропорционально исключены из процесса распределения.
В целом с середины 1990-х годов законодательная и исполнительная власть зашли в тупик по вопросу политики государства всеобщего благосостояния. Российские политические институты привели к фрагментации полномочий, что позволило президенту провести сокращение (урезать расходы), в то время как законодательная власть заблокировала реструктуризацию. Первоначально Ельцин наложил вето на более чем половину законов о социальной политике, принятых Думой в 1996–1997 годах[161]. Как утверждает по поводу этого периода Андреа Чандлер, в политике всеобщего благосостояния и в политике в целом
…использование вето стало «нормализованным» в отношениях между законодательной и исполнительной властью, а модели конструктивного достижения консенсуса стали менее очевидными, чем конфронтация. Президент точно так же был способен блокировать законодательство, как и Дума была способна блокировать реформы [Chandler 2001: 507].
Поляризация расклада власти в России привела к тупику, который не позволил ни эффективно сохранить, ни либерализовать государственническую систему.
Государственнические заинтересованные стороны и подразделения в правительстве
В правительстве также не было единства в отношении программы исполнительной власти по сокращению и реструктуризации государства всеобщего благосостояния. Поддержка была предсказуемо сконцентрирована в министерствах финансов и экономики[162] и во вновь образованных государственных комитетах, в частности в возглавляемом Чубайсом Комитете по управлению государственным имуществом, который способствовал приватизации социальных активов. Оппозиция сформировалась среди государственников в министерствах социальной сферы, которые разрабатывали стратегии по обращению реформ вспять, их размыванию на этапе реализации, а также по реконструкции и повышению роли министерств в полуреформированной системе. Непоследовательность президентского руководства способствовала их действиям. Ельцин заменил радикальных социальных министров рядом других – в период с 1991 по 1999 год он сменил пять министров здравоохранения и трех министров образования, большинство из которых были равнодушны к реформам, а некоторые относились к ним открыто враждебно[163]. Президенту никогда не удавалось навязать дисциплину своим сменяющим друг друга правительствам. При отсутствии четкого президентского и партийного контроля министры по социальным вопросам входили в «громоздкую коалицию министров, большинство из которых занималось прежде всего собственными институциональными [ведомственными] интересами» [Huskey 1999: 103]. Институциональная слабость в кабинетах российского правительства в этот период достигла своего апогея.
Министерство здравоохранения наиболее агрессивно пыталось повернуть реформы вспять. По мнению авторитетного наблюдателя,
…сначала люди в Министерстве здравоохранения, казалось, не понимали, какой объем власти и полномочий от них отбирается (путем децентрализации и введения страхования в начале 1990-х годов); [позже] оно боролось против этого плана <…> госслужащие в Министерстве здравоохранения на всех уровнях выступают против [реформирования] через страхование[164].
Е. А. Нечаев, министр в 1994–1997 годы, был «против всей идеи страхования <…> и предпочитал советскую административную систему»[165]. Министерство начало кампанию по дискредитации и ликвидации компаний медицинского страхования, чтобы вернуть контроль над деньгами, собиравшимися фондами медицинского страхования. Оно занималось лоббированием в прессе и Думе, обращая аргументы реформаторов против них же самих и подчеркивая (с некоторым обоснованием) административную расточительность и неэффективность новой системы страхования. С 1995 года Министерство здравоохранения продвигало законодательство, при котором восстанавливался бы государственный контроль, а компании и фонды медицинского страхования лоббировали против него [Rozhdestvenskaya, Shishkin 2003].
Это законодательство не было принято, но попытки здравоохранительных администраций, как в центре, так и в регионах,
вернуться к государственной системе де-факто имели значительный успех. К 1997 году компании медицинского страхования во многих регионах были закрыты [Russian Economy 1998: 162–167]. Государственные органы власти восстановили контроль над расходованием большей части средств на здравоохранение, которые они использовали для сохранения существующих учреждений, персонала и практики. Министерство здравоохранения также пыталось осуществить рецентрализацию, то есть установить более жесткий контроль над назначением связанных с медициной администраторов, подтверждением профессиональной квалификации и установлением профессиональных норм и стандартов для системы здравоохранения[166]. На фоне этой борьбы между реформаторами и государственническими бюрократическими заинтересованными силами основные показатели здоровья населения России продолжали падать.
Министерство образования также пыталось препятствовать реформам и размывать их, хотя и менее явно, да и менее успешно. Это министерство было в большей степени ослаблено предыдущими реформами и страдало от серьезного снижения своей административной дееспособности, от урезания бюджетных ресурсов и снижения политического влияния. Сами министры боролись за сохранение финансирования, в то же время широко поддерживая программы реформ, но в целом министерство, казалось, «все более и более подпадало под доминирование традиционных и коммунистических элементов, связанных с Думой
