9. 5. Закон о СМИ
Очевидно, что демократическое государство обязано всеми доступными средствами, прежде всего законодательно, содействовать выполнению свободной прессой социальной функции. 27 декабря 1991 года был принят Закон о СМИ, который действует до сих пор и считается одним из самых либеральных в мире. Он не помешал властям предпринять описанные выше акции против отдельных СМИ, но все же сыграл и играет важную роль в защите свободы слова.
С течением времени и в этом законе обнаруживается ряд недостатков. Главный из них состоит в том, что, принятый на гребне демократической волны, на переломе эпох, он не учел логику последующего развития информационного бизнеса. Упор в законе сделан на права журналистских коллективов, необходимые для выполнения их миссии. Отсутствие законодательной базы для деятельности информационного бизнеса привело к появлению противоречий между законом 1991 года и более поздними актами, например «Об акционерных обществах». То же касается и Гражданского кодекса, где специфика СМИ учтена не была, что позволило власти устранять неугодные ей СМИ безукоризненно с юридической точки зрения, использовав нормы взаимоотношений между хозяйствующими субъектами. Назрел вопрос о новой редакции Закона о СМИ. В каком направлении развиваются события – в сторону усиления защиты свободы слова или расширения возможностей контроля за СМИ со стороны власти, будет разъяснено ниже.
Первые поправки к Закону о СМИ были инициированы депутатами от партии власти уже в 2001 году. Одна из них, о возможности запрета конкретных изданий, нарушивших законодательство о выборах во время избирательных кампаний, была однажды принята, однако затем Конституционный суд признал ее противоречащей Конституции и отменил. Тем не менее представители информационной индустрии, обеспокоенные действиями властей (в том числе разгромом НТВ), выдвинули свои инициативы и предложили Кремлю позволить участникам информационного рынка самим находить решения по вопросам внутреннего регулирования отрасли. В июне 2002 года состоялась конференция «Индустрия информации: направление реформ», собравшая 800 представителей профессионального сообщества. По итогам конференции был создан Индустриальный комитет во главе с генеральным директором «Первого канала» (бывшим ОРТ) К. Эрнстом, комитет взялся за разработку проекта нового закона о СМИ. Привлечение профессионального сообщества для решения его собственных проблем – факт сам по себе отрадный. Как же разворачивались события дальше?
Комитет подготовил свой проект и отправил его в Администрацию Президента РФ, которая отдала текст на редактирование в свое Главное правовое управление. К исправленному тексту законопроекта комитет сделал свои замечания, летом 2004 года они были еще раз пересмотрены в Администрации. Параллельно велась общественная дискуссия (Газета. 2004. 19 мая; 2 июня; 7 июля). Обратимся к сути предлагаемых изменений.
Игроки на информационном рынке
На информационном рынке действуют следующие игроки:
• потребитель, гражданин, имеющий право на информацию;
• журналист, добывающий информацию и готовящий ее к потреблению, создающий информационный продукт; эта профессия открыта – в том смысле, что к информационному продукту может быть причастен любой гражданин России;
• редактор (главный редактор) – лицо или группа лиц, определяющих содержание издания, т. е. состав публикуемых информационных продуктов;
• издатель (вещатель) – менеджер предприятия, осуществляющего издание или вещание; он отвечает за бизнес, за его прибыльность;
• владелец – лицо, вкладывающее свой капитал, чтобы получить доход от информационного бизнеса или в иных целях: например, влиять на общественное мнение;
• государство – регулятор взаимоотношений на информационном рынке.
Роли зачастую совмещаются: государство может быть владельцем, владелец может быть издателем и редактором, редактор – журналистом.
Интерес потребителя состоит в том, чтобы получать объективную информацию и иметь возможность публично выражать свое мнение. Этот интерес требует независимости журналистов и редакторов от издателей, владельцев и государства, а также самих журналистов от их редакторов. Эти фигуры – главные носители социальной функции СМИ.
Издатели и владельцы подчинены требованиям рынка и стремятся сделать информационный бизнес прибыльным. Ориентируясь на спрос и конкуренцию, они стремятся удовлетворить требования потребителей и подбирают подходящих для этого редакторов и журналистов. Владельцы изданий могут формировать спрос и внушать потребителям определенные представления о политической или экономической жизни государства, что зачастую противоречит социальной функции СМИ. Теоретически пресса может нуждаться в государственном регулировании.
Государство как институт общественных услуг заинтересовано в наилучшем исполнении социальной функции СМИ и, стало быть, в их независимости. В то же время оно обязано охранять права собственности. Если люди, стоящие у власти, имеют возможность (или позволяют себе) использовать государственные полномочия в собственных интересах, то они уже не заинтересованы в независимости прессы, в нормальном исполнении ее социальной функции. В этом случае власть будет стремиться установить контроль над прессой, прежде всего ограничить независимость журналистов и редакторов, но также и тех владельцев, которые стараются формировать общественное мнение.
Правила игры
Действующий Закон о СМИ содержит нормы, защищающие журналистов и редакторов, ограждающие их от давления со стороны государства. В законе такая категория, как владелец, отсутствует (упоминается лишь учредитель): в 1991 году у всех СМИ был один владелец – государство, которое их финансировало. Издателями в данном случае следует считать руководителей государственных СМИ, они же были обычно и главными редакторами.
В законопроекте Индустриального комитета появляются категории владельца и издателя, но при этом возникает угроза для независимости журналиста и редактора. Более того, проект возлагает на владельцев и издателей ответственность за содержание, равную редакторской и журналистской: например, «Интеррос» должен отвечать за то, что печатает «Комсомольская правда». Редактор при этом оказывает «редакционные услуги владельцу СМИ, необходимые для создания СМИ». С точки зрения принципов рыночной экономики здесь все в порядке: «кто платит, тот и заказывает музыку», но с точки зрения социальной функции проект явно непригоден. Творческая работа и долг перед обществом – а труд журналиста и редактора именно этим и отличается от других профессий – не могут быть подчинены владельцу и издателю.
В Индустриальном комитете преобладают топ-менеджеры государственных или косвенно контролируемых государством медиакомпаний (например, НТВ, принадлежащего «Газпрому»), т. е. не владельцы, а издатели. СМИ определяются ими как «периодически обновляемый результат интеллектуальной и иной деятельности». Издатели полностью владеют информационным полем. Может быть, в этом и заложена независимость СМИ, увязанная с принципами бизнеса и правами собственности? В это верится с трудом.
Естественным решением представляется следующее: в СМИ определять содержание информационного продукта должны редактор и журналисты. Творческий коллектив является основным капиталом, определяющим цену бизнеса. Независимость журналистов перед редактором, редакторов – перед владельцем есть фактор, повышающий цену и одновременно наделяющий социальной функцией того, кто хочет заниматься бизнесом на этом рынке. Цитирую М. Асламазян, руководителя Internews: «Необходимо ввести ограничения, которые мешают собственнику распоряжаться своей собственностью… И прописать: собственник не может увольнять журналистов или редактора» (Газета. 2004. 7 июля). Собственник недвижимости почти во всем мире обременяется определенными обязанностями. В проекте же Индустриального комитета ничего подобного нет. По словам доктора Виллема Кортаса Альтеса, основателя Нидерландской ассоциации права в сфере СМИ, традиционно для обеспечения независимости редактора создается редакционный устав, часто в форме соглашения между владельцем и издателем с одной стороны и редактором – с другой (Там же). В наших же условиях, когда законодательных обязательств защищать независимость СМИ недостаточно, закон нуждается в норме об обязательности подобных уставов.
Государство – «самый равный» игрок
Больше всего, как выясняется, от введения нового закона выигрывает государство, прежде всего с точки зрения возможного контроля над СМИ. Справедливости ради отмечу, что проект Индустриального комитета позволяет ограничить присутствие на рынке государственных СМИ: получать финансирование из бюджета смогут официальные издания, в которых публикуются нормативные акты, государственные информационные агентства, СМИ культурно-просветительского, образовательного и научного характера, а также районные газеты. Срок лицензий может продлеваться до 10 лет.
