2. 1917 г. – начало 1990-х гг. Данный этап характеризуется фактически ликвидацией местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, осуществляемой непосредственно населением, и постепенным вхождением местных органов в систему органов государственной власти (местные советы народных депутатов). Однако и в этот период наука продолжала изучать организацию и деятельность реформированных местных органов власти с учетом их нового статуса, а также зарубежный опыт местного самоуправления. Среди тех, кто внес существенный вклад в развитие науки на данном этапе, можно назвать С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, А. И. Лепешкина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и др.
3. Начало 1990-х – настоящее время. В этот период происходит постепенное возрождение местного самоуправления, особенно активизировавшееся с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон окончательно закрепил организационную обособленность местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Это вызвало к жизни необходимость продолжения и углубления исследований в названной области с учетом новых процессов. Такими исследованиями занимаются В. И. Васильев, О. Е. Кутафин, Л. Е. Лаптева, Н. В. Постовой, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина и др.
§ 3. Муниципальное право России как учебная дисциплина
Учебная дисциплина муниципальное право изучает основы действующего права (отрасли муниципального права) и основы науки муниципального права. Задачами данного учебного курса является изучение понятия местного самоуправления, территориальных, финансово-экономических, организационно-правовых форм его осуществления, полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных в установленном законом порядке, гарантий деятельности местного самоуправления, а также ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Данная учебная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание. Система учебной дисциплины в основном совпадает с системой изучаемой ею отрасли.
Учебная дисциплина «Муниципальное право России» состоит из следующих разделов, которые рассматриваются в соответствующих главах данной работы.
1. Введение в муниципальное право. В этой главе рассматриваются предмет муниципального права как комплексной отрасли права, его место в системе отраслей российского права, анализируются составляющие его предмет муниципально-правовые отношения и регулирующие их муниципально-правовые нормы; определяются понятие, содержание и методы исследования науки муниципального права.
2. Основы организации и деятельности местного самоуправления. В рамках данной главы изучаются понятие и содержание правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления.
3. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении. Исходя из того, что осуществление местного самоуправления включает в себя сочетание форм непосредственной и представительной демократии, составляющих систему местного самоуправления, в данной главе изучаются формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления – местные выборы, местные референдумы, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, отзыв депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, территориальное общественное самоуправление.
4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Эта глава посвящена изучению системы, порядка формирования и деятельности представительных и иных органов местного самоуправления; статуса и полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления; понятия и порядка прохождения муниципальной службы.
5. Полномочия местного самоуправления. Эта глава посвящена изучению понятия и содержания предметов ведения местного самоуправления и компетенции местного самоуправления.
6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В рамках данной главы рассматриваются различные виды и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами.
7. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Особый статус этих городов как субъектов РФ обусловливает особенности организации местного самоуправления на их территории. В данной главе эти особенности подробно освещаются.
Глава II
Основы организации и деятельности местного самоуправления
§ 1. Правовые основы местного самоуправления
Реальное и эффективное осуществление деятельности по решению вопросов местного значения возможно лишь в том случае, когда имеются определенные правовые условия и предпосылки, которые выражены в нормативно-правовых актах. Эти акты регулируют общественные отношения, возникающие в процессе местного самоуправления, содержат муниципально-правовые нормы и составляют правовую основу местного самоуправления. Среди них Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты. Для удобства эти акты можно разделить на четыре основные группы.
1. Федеральные нормативные правовые акты. Важнейшее место здесь занимает Конституция Российской Федерации 1993 г. Она закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантирует его осуществление на территории Российской Федерации и провозглашает его самостоятельность в пределах своих полномочий, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Кроме того, вопросам местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена отдельная гл. 8, которая определила основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, а именно:
– население муниципального образования имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения;
– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии;
– местное самоуправление организуется по территориальному принципу, изменение границ территории допускается только с учетом мнения населения соответствующей территории;
– органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в решении вопросов местного значения и могут иметь делегированные полномочия – государственные полномочия, переданные органами государственной власти одновременно с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами;
– местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Дальнейшее развитие эти конституционные положения получили в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. Этот закон длительное время являлся базовым: на его основе осуществлялась дальнейшая регламентация местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
– определил место и роль местного самоуправления в осуществлении народовластия;
– определил его правовые, территориальные и финансово-экономические основы;
– провозгласил государственные гарантии его осуществления;
– установил систему местного самоуправления в РФ, основанную на сочетании форм непосредственной и представительной демократии;
– предусмотрел основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
– разграничил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в области местного самоуправления.
