– территория субъекта РФ должна разграничиваться между городскими и сельскими поселениями (кроме территорий с низкой плотностью населения, т. е. в сельских поселениях которых плотность населения более чем в три раза ниже средней по РФ);
– в состав муниципального района должны входить территории всех поселений и межселенных территорий, возникающих в местах с низкой плотностью населения (кроме городских округов);
– в границах городского поселения может находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
– в границах сельского поселения могут находиться один населенный пункт с численностью более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и/или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);
– сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек должен входить в состав городского или сельского поселения;
– на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан;
– границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня;
– границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного района в течение рабочего дня и обратно;
– границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
– территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
– территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
– границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения;
– наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ с учетом социальной, транспортной и иной инфраструктуры, которая обеспечит выполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень.
Учитывая многочисленность муниципальных образований, которых зарегистрировано свыше 14 тысяч, а также разнообразие подходов к территориальной организации субъектов РФ, в России можно выделить несколько территориальных моделей организации местного самоуправления.
Территориальные модели организации местного самоуправления
1. Одноуровневое муниципальное образование. При использовании такого варианта местное самоуправление осуществляется, как правило, в пределах района субъекта РФ (республики, края, области и др.) либо городов областного (краевого) подчинения. Это означает, что только районы субъекта Федерации либо отдельные города рассматриваются как муниципальное образование со всеми присущими им признаками – выборными органами местного самоуправления, муниципальной собственностью и местным бюджетом. Что касается входящих в состав района сельских и иных поселений (поселков, сел, деревень и т. д.), то они не являются муниципальными образованиями (и, следовательно, не имеют собственного бюджета, муниципальной собственности и выборных органов местного самоуправления), управление ими осуществляет администрация муниципального образования (района) и на своей территории они могут осуществлять лишь территориальное общественное самоуправление. Такой вариант организации местного самоуправления используется достаточно редко (Московская, Тульская области и некоторые другие.). Этот вариант целесообразно использовать в том случае, если внутри района отсутствуют поселения с развитой инфраструктурой и значительным количеством жителей.
2. Двухуровневое муниципальное образование. Данная модель применяется в крупных и средних городах, имеющих районное деление, и некоторых районах субъектов Федерации. В этом случае в состав одного муниципального образования входит другое муниципальное образование. Однако подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Например, крупные и средние города обычно имеют районное деление. При этом город в целом является муниципальным образованием, и входящие в его состав городские районы также являются муниципальными образованиями (со всеми присущими им признаками). Возникает вопрос, каким образом разграничиваются между ними объекты собственности и источники доходов? Ответ содержится в Федеральном законе «Об общих принципах…» (ч. 3 ст. 6). Если в составе города находятся другие муниципальные образования (городские районы), то этот вопрос регламентируется в уставе города.
Применительно к району двухуровневая модель территориальной организации означает, что в состав района как муниципального образования входят другие муниципальные образования – сельские округа, поселки, деревни и т. д., отвечающие всем необходимым критериям. Объекты собственности и источники доходов при двухуровневой модели в районе разграничиваются между муниципальными образованиями законом субъекта РФ. Данная модель существует в Алтайском крае, Калужской области, где в качестве муниципальных образований рассматриваются сами районы, а также входящие в их состав сельсоветы и небольшие города.
3. Трехуровневое муниципальное образование. При этой модели наиболее очевидно проявляется принцип матрешки: в состав района как муниципального образования входят менее крупные муниципальные образования – сельские округа, сельсоветы, в состав которых также входят отдельные муниципальные образования – поселки, села и т. д. Каждый уровень муниципальных образований обладает всеми обязательными для них признаками. Применение такой сложной модели возможно лишь там, где достаточно экономически развиты небольшие сельские поселения, что позволяет формировать им бюджет за счет собственных источников доходов. Так, в Воронежской области в качестве уровней осуществления местного самоуправления признаются районы, города, сельсоветы, поселки, села, деревни, хутора и иные территории в поселениях. Окончательное решение в вопросе создания муниципального образования остается за жителями населенных пунктов, которые, основываясь на законодательных актах субъекта РФ, сами решают, создавать ли на своей территории муниципальное образование.
Таким образом, в 43 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне районов, включает все поселения, находящиеся на его территории; в 23 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне сельских округов и поселков; в остальных действует двухуровневый тип организации: районные муниципальные образования и входящие в них образования более низкого уровня (сельские округа и поселки)[10].
Помимо основных вышеназванных моделей территориальной организации местного самоуправления в России, преимущественно в республиках, в ее составе используются и некоторые другие. Например, в Татарстане, Башкортостане, Новосибирской области на уровне района и в крупных городах действуют только органы государственной власти, в силу чего район не рассматривается как муниципальное образование. Местное самоуправление в этих субъектах РФ, как уже говорилось выше, осуществляется лишь в небольших городах и сельских поселениях. В Республике Ингушетия на уровне района параллельно функционируют и органы государственной власти и органы местного самоуправления, между которыми проведено разграничение предметов ведения и полномочий. Однако параллельное функционирование двух уровней власти неизбежно порождает дублирование в решении ряда вопросов, а зачастую и несогласованность в принимаемых решениях, что связано с невозможностью достаточно четко разграничить компетенцию между ними. В данном случае более эффективным было бы существование в крупных административно-территориальных единицах, таких как города и районы, органов государственной власти не общей, а специальной компетенции, являющихся территориальными структурными подразделениями исполнительных органов субъектов РФ (управлений и отделов образования, здравоохранения, социального обеспечения, архитектуры и градостроительства и т. д.).
Такое множество моделей территориальной организации местного самоуправления показывает, что выбор конкретной модели зависит от целого ряда факторов: размера территории, плотности населения, состояния социально-экономической инфраструктуры и экономического развития в целом, хозяйственных связей с прилегающими территориями, обеспеченности управленческими кадрами и других обстоятельств. Кроме того, это обусловлено и самим многообразием существующих видов населенных пунктов на территории РФ: административные центры – столицы субъектов РФ, крупные города с внутрирайонным делением, небольшие города, поселки, села, деревни, хутора и пр.
