Концепция правового государства в сочетании с концепцией эффективного государства включает: принципы разделения гражданского общества и государства, выражающего их частного и публичного права, обеспечения основных прав граждан, как области, автономной или даже полностью независимой от государственного вмешательства и административно-полицейского контроля[295]. В соответствии с этим основная функция государства состоит в сохранении и защите данной политико-правовой системы. Гарантии прав личности, собственности и гражданской свободы закрепляются в новых принципах государственного устройства – создания новой (в идеале – пропорциональной) избирательной системы, введения институтов всеобщего народного представительства, независимого судопроизводства, определен ной автономности политических партий и прессы. Реализация этих принципов в начале ХХ в. фактически означала переход от сословно-абсолютистской модели общественного устройства к либерально-демократической в форме конституционной монархии, а затем к президентской или парламентской республике. С этих позиций проводилось разграничение понятий верховенства права (Rule of Law) и, собственно, правового государства (Rechtsstaat) (А.Д. Градовский); его типологии, различающей либеральное правовое государство (провозглашение верховенства законов, разделения властей и индивидуальных свобод); демократическое правовое государство (дополняющее концепцию широким правом политического участия) и социальное правовое государство (включающее принципы социальных гарантий и их реализации) (Н.М. Коркунов)[296], а в последнее время инкорпорирующей элементы социальной демократии, национализма или экологических доктрин, порожденных актуализацией прав третьего и четвертого поколений (связанных с биологическими, экологическими и информационными параметрами); соотношения понятий правового государства и конституционного государства с точки зрения международного и внутреннего права и вариативности политических режимов в истории (С.А. Котляревский)[297]; наконец, определения рамок и условий возможного временного отступления от принципов правового государства в ситуации политических кризисов или чрезвычайного положения (В.М. Гессен)[298].
В этом контексте выясняется социальное содержание и подлинность конституционных гарантий прав человека. С юридической точки зрения реализация принципов правового государства означает прежде всего верховенство конституционного права и законодательных прерогатив парламента над законодательными прерогативами исполнительной власти, установление контроля над бюрократией, которая должна в идеале стать не более чем рациональным инструментом реализации законодательно выраженных интересов общества. Политически реализация данного принципа означает, что важнейшим критерием легитимности власти является соответствие ее действий конституционному законодательству (а не только политической целесообразности). Правовое государство, таким образом, – это государство, которое в соответствии со своей конституцией обязано осуществлять право, принятое путем народного волеизъявления или народным представительством, не нарушать это право в своей собственной деятельности и подчиняться контролю независимого суда (в рамках теории раз деления властей).
Обоснование формы государственного устройства, сочетающей единство государства с выражением исторической специфики регионов – самостоятельное направление исследований и политической практики конституционализма. Это требование означало разработку концепции федерализма (или, первоначально, широкой культурно-национальной автономии), принципиально отличную от советской: во-первых, субъекты федерации не привязывались к нациям, а тем более этносам; во-вторых, исключалось право сецессии (юридически неуместное для федеративного государства); в-третьих, приоритет отдавался защите гражданских индивидуальных прав, а не национальных групп или меньшинств (С.А. Котляревский). Либеральная критика советской концепции федерализма (например, Н.С. Тимашевым) сохраняет свое значение до настоящего времени[299]. Она указывала на то, что важнейший принцип советского конституционализма – «право наций на самоопределение вплоть до отделения» (закрепленный в Конституции 1924 г. и представленный затем в советских конституциях 1936 и 1977 гг.[300]) – является юридически бессмысленным в федеративном государстве. Он составляет принцип конфедеративного, а не федеративного политического образования: СССР, следовательно, не являлся федеративным государством даже с формально-юридической точки зрения (не говоря о фактическом положении дел)[301]. В перспективе (при ослаблении партийной диктатуры, цементирующей систему номинального конституционализма) принцип самоопределения, – считали либеральные конституционалисты, – может привести к распаду государства. Этот прогноз получил подтверждение на исходе ХХ в. в период распада СССР, когда слабеющий Центр столкнулся со стремлением союзных республик к независимости, которая была гарантирована ст. 72 Конституции СССР 1977 г., гласившей, что за каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР. В постсоветский период, когда выяснилась неэффективность ленинской трактовки федерализма, поиск оптимальной конструкции федерализма идет фактически по линии принятия либеральных рекомендаций.
Национальное и государственное единство страны согласно либеральной программе конституционализма есть безусловный приоритет и должно быть обеспечено не внешним принуждением, но созданием социального и национального консенсуса в обществе (то, что мы назвали бы сейчас гражданской нацией). При таком подходе сильная центральная власть оказывалась совместима со значительной децентрализацией, признанием областных и национальных своеобразий и региональных законов. Выход усматривался не в выборе в пользу одной из чистых форм – федерализма или унитаризма, а в постепенном и растянутом во времени процессе предоставления статуса автономий территориям, которые достигли соответствующей культурной и правовой зрелости, причем позднее не исключалось превращение автономий в субъекты федеративного государства. Поиск оптимальных форм государственного устройства и соотношения централизации и децентрализации, ключевую роль в котором играл Ф.Ф. Кокошкин, привел первоначально к выстраиванию динамической концепции децентрализации, включавшей различные формы ее реализации – административной и функциональной децентрализации, различные виды автономии, наконец, различные модели федерализма[302]. Предоставление субъектам федерации максимальной самостоятельности (вплоть до создания региональных парламентов) проектировалось позднее в данной теоретической конструкции при сохранении за центром единого контроля над объединенными вооруженными силами, иностранной политикой и финансами, введении механизмов судебного разрешения противоречий между центром и регионами (создание для этого Верховного суда по образцу США) (труды С.А. Котляревского, М.М. Винавера, С.А. Корфа). Современные дебаты о модернизации российского федерализма включают именно эти темы: определение конституционной модели федерализма; преодоление асимметричности существующей модели; изменение соотношения национальных и социально-экономических границ субъектов и правовые возможности их пересмотра; бюджетный федерализм, федеральная интервенция, выборность губернаторов и создание эффективных институтов административного и судебного контроля над ними.
Формирование адекватной структуры законодательной власти, решение проблемы бикамерализма включало вопрос о структуре парламента и трактовке двухпалатности. Сюда относится решение вопроса о том, должен парламент состоять из одной или двух палат (в отличие от Милюкова Муромцев, Кокошкин или М.Я.Острогорский выступали сторонниками двухпалатной системы, но не выводили бикамерализм из федеративного устройства, связывая важность верхней палаты скорее с функцией законодательного фильтра)[303]. Это, далее, обсуждение вопроса о том, должен бикамерализм быть сильным, слабым или умеренным (в соответствии с различиями в мировом опыте и российскими условиями), что из себя должна представлять верхняя палата – быть палатой федеративного государства (как это было номинально зафиксировано после революции советской Конституцией 1924 г., вводившей Совет национальностей ЦИК СССР[304]), представлять земства (как предполагал Муромцев в своем конституционном проекте), выступать в качестве Сената или выполнять функции административного института (как Государственный совет Российской империи). Этот поиск, как показывают текущие инициативы по реформированию верхней палаты, в том числе выдвинутые с принятием новейших поправок к Конституции 1993 г. – далек от завершающей стадии[305]. Он отражает незавершенность российского федерализма, чрезвычайно различные видения его перспектив и возможностей политической организации в рамках верхней палаты – от стремления к полноценному федерализму до его превращения в номинальный.
