Формирование адекватной структуры законодательной власти, решение проблемы бикамерализма включало вопрос о структуре парламента и трактовке двухпалатности. Сюда относится решение вопроса о том, должен парламент состоять из одной или двух палат (в отличие от Милюкова Муромцев, Кокошкин или М.Я.Острогорский выступали сторонниками двухпалатной системы, но не выводили бикамерализм из федеративного устройства, связывая важность верхней палаты скорее с функцией законодательного фильтра)[303]. Это, далее, обсуждение вопроса о том, должен бикамерализм быть сильным, слабым или умеренным (в соответствии с различиями в мировом опыте и российскими условиями), что из себя должна представлять верхняя палата – быть палатой федеративного государства (как это было номинально зафиксировано после революции советской Конституцией 1924 г., вводившей Совет национальностей ЦИК СССР[304]), представлять земства (как предполагал Муромцев в своем конституционном проекте), выступать в качестве Сената или выполнять функции административного института (как Государственный совет Российской империи). Этот поиск, как показывают текущие инициативы по реформированию верхней палаты, в том числе выдвинутые с принятием новейших поправок к Конституции 1993 г. – далек от завершающей стадии[305]. Он отражает незавершенность российского федерализма, чрезвычайно различные видения его перспектив и возможностей политической организации в рамках верхней палаты – от стремления к полноценному федерализму до его превращения в номинальный.
Введение конструкции разделения властей, способной решить проблему ответственного правительства – ключевое политическое требование конституционализма. Как в начале ХХ в. (в ходе Первой русской революции 1905–1907 гг.), так и в его конце реализовалась модель конституционного устройства, вводящего слабый парламент и сильную власть главы государства. Обсуждение различных форм правления (конституционная монархия, парламентская или парламентско-президентская республика) в классической русской юриспруденции выявило актуальность расширения парламентского контроля над исполнительной властью[306]. В постсоветский период Конституция 1993 г. поставила сходные проблемы: ввела смешанный политический режим французского образца (в его голлистской интерпретации периода формирования Пятой республики), который, однако, получил трактовку, позволяющую ему функционировать как президентский или даже сверхпрезидентский режим. Режим, созданный в результате конституционной революции 1993 г., во многом напоминал систему, сложившуюся в России после революции 1905 г., а Конституция 1993 г. оказалась поразительно схожей с «Основными законами Российской империи» в редакции 1906 г. в том, что касается статуса парламента и прерогатив главы государства[307]. Данная система, определявшаяся как «мнимый конституционализм» не была, однако, тоталитарной: в обоих случаях она означала несомненный шаг вперед в принятии принципов правового государства и разделения властей (однозначно отвергавшихся как абсолютистской, так и советской юридической доктриной и конституционной практикой). Именно Конституция 1993 г. юридически зафиксировала принцип разделения властей (ст. 10), сделав это впервые в российской истории.
Идея восстановления полноценного парламентско-президентского режима вполне соответствует логике проектов российского либерализма, позволяя осуществить в перспективе его лозунг об ответственном правительстве. Как в старой, так и в современной литературе критики обращают внимание на феномен параллельной конституции – изменения и преобразования конституции путем ее толкования и интерпретации. Дискуссия о том, являлись ли Манифест 17 октября 1905 г. и последующие Основные законы 1906 г. – полноценной конституцией или представляли собой скорее документы мнимого конституционализма (Милюков, Котляревский, Струве, Кистяковский, Гессен) – не привела к однозначному решению[308]. Но его не существует и в отношении современного конституционного строя (который определяется как направляемая демократия, параконституционализм, авторитаризм, и даже латентная монархия). Поправки, принятые к Конституции 1993 г. в 2008 г., очевидно, не только не останавливают, но еще более укрепляют данный вектор развития конституционализма, вплотную подводя к реализации модели имперской президентской власти[309]. С этих позиций актуален анализ дуалистических систем в истории, причин их неустойчивости; переворотов в них, а также других особенностей российских переходных режимов – прерогатив главы государства, соотношения указа и закона (Коркунов)[310]; указного права главы государства и контроля за его применением (Н.И. Лазаревский)[311]; института исключительного положения (Гессен)[312]; механизма функционирования гражданского общества, избирательной системы и политических партий (Острогорский)[313]; границ делегированных полномочий администрации, спящих и метаконституционных полномочий президента.
Конструкция центрального и местного управления, а также роль самоуправления – оригинальный самостоятельный элемент либеральной программы. Сюда относятся предложения о реформе местного управления и самоуправления – пересмотр положения о земских учреждениях, городового положения, о мелкой земской единице, о введении земства в неземских губерниях, о реформе местного управления. Эти проекты, хотя и не были реализованы, стали позднее отправной точкой реформационных инициатив Временного правительства в феврале 1917 г. В целом это проект движения к правовому государству через земские учреждения и развитую систему местного самоуправления. Ключевое значение отводилось трем направлениям реформ: первое – мелкая земская единица как самоуправляющийся территориальный союз, состоящий в прямой и непосредственной связи с уездным и губернским земством[314]. Те же идеи проводились на уровне городского управления, в основу реформирования которого предлагалось положить наделение институтов городского самоуправления большей независимостью и более существенными функциями. Второе направление – переосмысление структуры государственного управления в регионах: преодоление чрезмерной концентрации власти в руках назначаемых губернаторов и отсутствия социального и правового контроля над ними. Для реализации идеи законности на региональном уровне предлагалась реорганизация губернаторской деятельности, связанная с разграничением функций надзора и управления. Предполагалось ограничить власть губернатора выполнением исключительно функций сильного и независимого общеправительственного надзора и отобрать у него функции активного управления. Третье – вопрос об ответственности местных властей перед населением считалось целесообразным решить путем создания административной юстиции, четкой постановки в законе вопросов самоуправления, а также изменения судопроизводственных правил о придании суду чиновников за должностные преступления[315]. В этом контексте информативны предложения об установлении более эффективного правового контроля над исполнительной властью и полицией.
Выдвинутая либерализмом концепция рационализации бюрократии включала следующие положения: подъем нравственного уровня чиновничества, укрепления чувства законности, повышение образовательного ценза, требование специальной подготовки как необходимого условия занятия административных должностей, улучшение положения бюрократии путем улучшения материального состояния служащих, точнейшая законодательная регламентация обязанностей и прав администрации, ограждение населения от произвола и усмотрения чиновников путем установления практически осуществимых и действительных способов привлечения их к ответственности за нарушение служебного долга, ограждение чиновников от произвола начальства посредством усовершенствования дисциплинарного, материального и процессуального права. Эти проблемы не только сохранили свое значение, но и призваны стать центральными компонентами современных конституционных и административных реформ[316].
Концепция переходного периода от авторитаризма к демократии, разрабатывавшаяся в начале и конце ХХ в., сохраняет актуальность по следующим параметрам: соотношение понятий конституционной революции и конституционной реформы; моделей конституирующей (учредительной) и конституционной власти; преемственности и разрыва права, в частности, выработки правовых гарантий договорных отношений между политическими партиями, института собственности и регламентации возможности отчуждения имущества при проведении социальных преобразований (проблема социальных функций права); учет срывов на этом пути (феномен переворотов в праве, конституционного параллелизма и мнимого конституционализма); разработка проведения административных и судебных реформ в обществе переходного типа; заимствования иностранных моделей и их эффективного функционирования в других социальных условиях; стратегии и тактики либерального конституционного движения.
