Б. Рамл знал по опыту работы в Мэйсис, что американцы предпочитают платить долги частями. Он понимал, что им предстоит однократно уплатить немалую – по повышенным ставкам и многим впервые – сумму налога за предыдущий год. Но он также учитывал, что после вероломного нападения Японии и вступления в войну с нацистской Германией страну охватил патриотический подъем. Принимая все это во внимание, Рамл предложил рассрочить уплату налога и забирать его как бы незаметно, в момент выдачи чека, в котором указана сумма заработка за вычетом налога. Чтобы не вызвать «налогового восстания» из-за двойной уплаты налога в текущем году (полностью за прошлый год и частями за текущий), Рамл предложил подсластить «наживку». Прошлогодний налог для основной массы налогоплательщиков был резко (на 75 %) сокращен, имея в виду, что даже эта однократная крупная потеря бюджета в последующие годы окупится сторицей.
С тех пор система регулярных и бесперебойных налоговых платежей – Рамл назвал ее «pay-as-you-go» («плати по ходу дела») – предоставила в распоряжение государства стабильный и практически неограниченный источник бюджетных доходов. Обилие доходных поступлений дало федеральному правительству, а вслед и властям штатов, возможность введения налоговых льгот и маневрирования ими в интересах продвижения государственных и социальных программ. В том числе, и для поощрения или… сдерживания частной филантропии и бесприбыльных организаций – в зависимости от того, какая партия или президент находятся у власти.
К другому механизму социально-экономической политики, способствовавшему продвижению в послевоенные десятилетия как национальных целей Америки, так и расцвету ее филантропии и независимого сектора относят ряд инноваций. С одной стороны, это была разработка и опробование на практике инновационных схем федерального финансирования публичного сектора, с другой, создание систем сбора и анализа экономической и социальной информации в целом по стране, которая дала в руки финансистов и политиков основу для разработки налоговой политики, отражающей возросшую социальную роль государства.
***
Как ни парадоксально, но вопреки появлению федеральных агентств, таких как Комитет экономических советников и Управление менеджмента и бюджета, разрабатывающих экономическую политику и строго надзиравших за федеральным бюджетным процессом, последний стал не более, а менее централизованным.
Парадокс этот был вызван тем, что при растущей роли федеральной власти, ее политику в США проводит в жизнь не аппарат самого правительства, а набор разнообразных агентств, взаимодействующих со штатами, многочисленными местными властями и организациями частного сектора. Поэтому каждая сфера правительственной активности формирует свою «клиентуру», то есть группу внутренних и внешних действующих лиц и организаций. И все они стремятся осуществить свои сепаратные цели. Официальные лица из правительственных агентств проталкивают свои приоритеты в расширении своих полномочий, связанных с продвижением бюджетных ресурсов. Члены Конгресса и другие избираемые деятели хотят добиться преимуществ, выгодных для своего поста и своих избирателей, направляя потоки ресурсов и контролируя назначение кадров в этих агентствах. Добиваются своих целей в распределении бюджетных ассигнований и организованные группы из различных отраслей. Оперируя как бесприбыльные организации, они лоббируют Конгресс, жертвуют в избирательные фонды политиков, мобилизуют избирателей и формируют общественное мнение через рекламу и журналистику.
Именно это разнообразие сил, воздействовавших в послевоенные десятилетия сверху и снизу на процесс федерального финансирования, привело к формированию такой социальной, налоговой и бюджетной политики государства, которая неузнаваемо преобразила перекрывающие друг друга миры ассоциаций, благотворительности и филантропии.
С одной стороны, крутая шкала прогрессивного налогообложения личных доходов и наследств в комбинации с высокими ставками налога на корпорации создала у граждан и бизнесов мощные стимулы для ухода от высоких налогов за счет узаконенных вычетов и освобождений от них. С другой стороны, подобная заинтересованность «низов» позволила властям всех уровней управлять этими стимулами, направляя потоки частных ресурсов, в том числе филантропических пожертвований в те области, в которых они были заинтересованы. Например, в требующие развития штаты и округа, города и поселки путем выпуска облигаций, доход от которых освобождался от налогов. Или в социальные сферы, такие как образование и наука, культура и здравоохранение, а также социальные службы, включая поддержку малоимущих, пожилых и иных социально уязвимых слоев населения.
Высокие налоги в гораздо большей степени, чем до тех пор, поощрили богатых людей создавать частные филантропические фонды, получая освобождение от налога на наследство. Эти фонды, в свою очередь, стали основным источником финансирования организаций, вновь создаваемых в нужных властям местах и сферах. Среди них, конечно, преобладали организации, которые могли добиться признания государством их благотворительного или бесприбыльного статуса с правом снижения или освобождения от налогов как их самих, так и их доноров110.
Мощный толчок развитию подобных организаций был дан государством также прямым или косвенным субсидированием универсальных социальных услуг или групп населения, которых оно желало поддержать. Так, по закону Хилла-Бартона (Hill-Burton Act, 1946) федеральные власти в течение 20 лет финансировали развитие публичных госпиталей с бесприбыльным статусом. При условии, что местные власти выделят им сходную сумму, а госпитали, получающие правительственные гранты, не будут дискриминировать пациентов по расе, вере и цвету кожи, а также возьмутся бесплатно лечить неимущих.
Последние требования приобрели полную силу с введением в 1965 году федеральных программ Медикейда и Медикера, общий бюджет которых ныне приближается к 1 трлн. Создание Национального научного фонда (National Science Foundation – NSF, 1950) и расширение сети Национальных институтов здоровья (National Institutes of Health – NIH, 1930) открыло мощный поток субсидий и грантов, направленных организациям частного сектора для выполнения важных научных и медицинских исследований. Сейчас бюджет NSF составляет более 6 млрд., а NIH – почти 30 млрд.
Наконец, по «Солдатскому биллю о правах» (G. I. Bill, 1944) – завершающему и вместе с тем одному из самых крупных комплексов социальных законов Нового курса Рузвельта – государство обеспечивало десятки миллионов демобилизованных военнослужащих и членов их семей медицинским обслуживанием, пособиями на год до первого трудоустройства, льготными кредитами на строительство дома, покупку фермы или создание бизнеса. А главное – грантами на оплату высшего образования и профессионального обучения.
Считается, что меры комплекса законов G. I. Bill (он периодически пересматривался, особенно после войн в Корее и Вьетнаме, и действует в обновленном виде до наших дней) не только помогли предотвратить послевоенный спад в экономике, но и создали образованный, энергичный, предприимчивый, и потому состоятельный, средний класс Америки, составивший не только опору бурного развития ее третьего сектора, но и общего процветания страны в последующие полстолетия.
***
Возросшие масштабы публичного финансирования, разнообразие его форм и каналов создали почву для небывалого роста числа организаций, обслуживающих правительственные социальные программы или нацеленных на филантропию, вообще на «публичное благо». Если в период между 1939 и 1950 годами общее число публичных организаций, как благотворительных, так и не благотворительных, которые имели право на полное или частичное освобождение дохода от налогов (так называемый tax-exempt status), удвоилось, то между 1950 и 1968 годами их число возросло в 20 раз (с 12,5 тыс. до более чем четверти миллиона).
Хотя некоторая доля этого прироста достигнута за счет преобразования различных частных организаций в бесприбыльные, преобладающее большинство последних были новыми учреждениями. Совместно они и сформировали ту новую сферу публичной деятельности, которую впоследствии назвали независимым, или бесприбыльным, или, наконец, третьим, в отличие от государства и бизнеса, сектором американского общества.
Филантропия и социальные движения 60–70 годов
Появление бесприбыльного сектора с невиданным ранее числом организаций, поддерживаемых федеральным правительством через налоговые льготы, субсидии и гранты и одновременно имеющих право вести не противоречащую законодательству независимую деятельность, не являлось, как уже отмечалось, результатом заранее разработанной государственной стратегии. Это был скорее стихийный, постепенно развивающийся процесс.
