Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.
Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений как определяются права и обязанности субъектов правоотноше ний и как они защищаются. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.
Административное право – это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор – контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела.
Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Поэтому методами административного права являются – методы убеждения, принуждения, стимулирования и др.
Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.
Административное право – целостная система правовых норм и институтов. Эта система подразделяется на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная ча с ть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):
– регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);
– регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);
– регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;
– обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
– регулирующих принуждение по административному праву.
В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы:
– регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;
– регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
– регулирующие ее социально-культурную деятельность;
– регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).
6.2 Органы государственной исполнительной власти
Органы государственной исполнительной власти составляют часть государственного аппарата, действуют от имени государства и по его поручению, наделены государственными полномочиями, имеют территориальные масштабы своей деятельности, располагают источниками финансирования, словом, обладают всеми признаками государственного органа.
Специфика органов исполнительной государственной власти заключается в содержании их деятельности, которая по своей сути является управленческой исполнительно-распорядительной деятельностью, сущностные особенности последней отражаются в управленческой компетенции этих органов. Именно поэтому органы государственной власти нередко именуются органами государственного управления.
Компетенция органа исполнительной государственной власти заключается в совокупности его полномочий по предметы ведения, определенного законодательством. Полномочия органа государственной власти– это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Основы компетенции органа исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далее детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах – Уставах, Положениях, должностных Инструкциях и т. д.
Компетенция любого органа государственного управления включает в себя следующие обязательные элементы:
– цели и задачи деятельности органа – область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управление отраслью или сферой управления, осуществление контрольно-надзорной деятельности, рассмотрение дел об административных правонарушениях и т. д.);
– обеспечивающие решение этих задач функции управления – содержательная характеристика управленческих действий которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься;
– полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций – отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления;
– организационные и правовые формы и методы деятельности – отражают и закрепляют право и обязанность органа осуществлять определенные управленческие действия (разрешать, запрещать, контролировать и т. д.), принимать соответствующие акты управлении (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.), использовать в своей управленческой деятельности определенные методы воздействия (убеждение, принуждение, стимулирование).
Понятием «структура органов исполнительной власти» охватывается:
– структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);
– структура системы федеральных органов исполнительной власти;
– структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;
– структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;
– организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти.
Единство и целостность всей системы органов исполнительной власти в России обеспечиваются тремя факторами.
Во-первых, всеобщими обязательными для всех требованиями – принципами их организации и деятельности органов исполнительной власти:
– принципы конституционности и верховенства Конституции РФ и федеральных законов;
– принципы народовластия, федерализма, разделения властей, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
– принципами равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, взаимного согласования их интересов и некоторые другие принципы, отраженные и закрепленные в Конституции РФ.
Во-вторых, всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности, органов исполнительной власти, а также различными формами административной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность, подотчетность, подконтрольность и др.).
В-третьих, общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации правилами организации и деятельности различных видов исполнительных (органов единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятия и отмены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т. д.).
