Регулирование внешних миграций. Миграционная политика стран Запада вряд ли может быть названа образцом последовательности и эффективности. Беспорядки в иммигрантских гетто, успехи правых антииммигрантских партий, появление в самих США влиятельных публицистов, предрекающих Западу «иммиграционную смерть»,[460] разброд и шатания в иммиграционной политике ведущих стран западного мира являются наглядным тому подтверждением. Создавшееся положение далеко не случайно: международные миграции являются одним из самых сложных объектов регулирования в современном мире. Миграционные потоки динамичны. Их направление, численность, структура могут существенно измениться всего за несколько лет. Мероприятия иммиграционной политики более выгодны одним группам населения принимающей страны и менее выгодны или абсолютно невыгодны другим. Конфликтогенный потенциал миграций усиливается постоянной угрозой возникновения раздоров между местным населением и мигрантами на этнической и религиозной почве. Структура миграционных потоков очень сложна, и «отделить зерна от плевел» не так то просто. В любую развитую страну прибывают из-за рубежа уникальные и просто высококвалифицированные специалисты, студенты и аспиранты, квалифицированные и неквалифицированные рабочие и, наконец, люди, изначально настроенные на преступную деятельность. Ко всем этим группам мигрантов немыслимо подходить с одной меркой. Наконец, нельзя забывать, что потоки иммигрантов во многом определяются положением в странах выезда, повлиять на которое правительство принимающей страны часто не может. Все эти обстоятельства делают весьма проблематичным проведение последовательной и стройной иммиграционной политики даже в традиционных странах иммиграции. В России, где политика в области внешней миграции только формируется, решение этой задачи оказывается еще более сложным.
В последние годы на русский язык были переведены две интересные статьи итальянского и голландского экспертов, анализирующих опыт иммиграционной политики своих стран.[461] История иммиграционной политики Италии и Нидерландов предстает в них как череда постоянных ошибок, источниками которых были отсутствие достоверной информации, благие идеологические постулаты, приходившие в противоречие с прозой жизни, и, наконец, «сопротивление материала»: иммигранты часто вели себя совсем не так, как предполагали «отцы» политики. Из историй, рассказанных экспертами, несомненно, можно почерпнуть много полезного и многому научиться – например, самокритичности и умению быстро менять иммиграционную политику, когда этого требуют изменившиеся обстоятельства. Однако такая учеба имеет мало общего с механическим копированием мер, принимаемых в той или иной стране.
Приток в Россию большого количества вынужденных мигрантов после распада СССР был неожиданен не только для массового сознания, но и для властей. «Россия и сама не жирует, куда еще и беженцев принимать! Мы и не думали, что к нам кто-то поедет», – приводит правозащитница С. Ганнушкина мнение одного из руководителей миграционной службы, высказанное в 1993 г.[462] Когда же меры по приему вынужденных беженцев и переселенцев были приняты, власти столкнулись с еще одной неожиданной проблемой – многомиллионной нелегальной трудовой миграцией.
В настоящее время можно говорить лишь о первых шагах в формировании целостной иммиграционной политики. Признана высокая приоритетность задач, связанных с регулированием внешних миграций, в системе государственного управления. Эти задачи упоминались в двух недавних (2005 и 2006 гг.) посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию. Принят ряд законодательных актов, регулирующих въезд и пребывание в стране иностранных граждан.[463] Тем не менее, регулирование и саморегулирование миграционных процессов на низовом уровне часто имеет мало общего с тем, что декларируется наверху.
Проблемы, связанные с иммиграцией, не решить, если видеть этот процесс только в черном или розовом цвете. Научное знание и его традиционный инструмент – анализ, напротив, могут существенно помочь в решении этих проблем.
Поток трудовых мигрантов в Россию неоднороден, он складывается из нескольких составляющих. Значительную его часть образуют неквалифицированные и малоквалифицированные рабочие, которые трудятся (в большинстве своем нелегально) на тех рабочих местах, которые не пользуются спросом местных жителей. Труд таких рабочих приносит немалые теневые доходы работодателям: «гастарбайтера» легче обмануть, ему можно платить зарплату, за которую не согласится работать россиянин, и к тому же не отчислять государству социальные налоги. Какая-то часть этих теневых доходов «просачивается» и к другим гражданам России, удешевляя, например (обычно за счет снижения качества), цену строительной продукции. Однако социальная цена, которую платит российское общество за труд нелегальных мигрантов, весьма велика.
Его использование тормозит рост легальной зарплаты, что препятствует решению многих социальных проблем. Работодатель, использующий труд «нелегалов», получает незаслуженные преимущества перед своим законопослушным конкурентом. Это, в свою очередь, способствует закреплению представлений о нарушении трудового законодательства как «норме жизни» и препятствует переходу к цивилизованным трудовым отношениям.
Импорт дешевой и бесправной рабочей силы и низкие темпы роста производительности труда образуют порочный круг. Доступность дешевого труда иностранцев лишает работодателей стимулов к повышению производительности труда, а это, в свою очередь, консервирует дефицит рабочей силы. Не стоит считать подобные доводы «доморощенным» изобретением. Так, по мнению известного британского демографа Д. Коулмана, «доступность труда миграции приводит к деформации экономики и росту ее зависимости, в то время как ограничение доступности неквалифицированного труда работает на пользу экономике».[464]
В целом широкомасштабное использование труда нелегальных рабочих представляет собой «лекарство», побочные эффекты которого весьма опасны: позволяя решать одни проблемы, оно ведет к появлению других, еще более тяжелых.
Другая категория трудовых мигрантов – квалифицированные рабочие. Их дефицит обычно связывают лишь с демографическим кризисом. В действительности импорт квалифицированных рабочих является во многом результатом новейшей социально-экономической истории России.
В 1990-е гг. российские квалифицированные рабочие, оставив из-за безденежья промышленность, нашли иные источники доходов. Опорой советской системы начального профессионального образования были предприятия, формировавшие спрос на квалифицированных рабочих и, часто путем «доучивания» выпускников на производстве, обеспечивавшие воспроизводство квалифицированной рабочей силы. Потеряв поддержку предприятий, многие учреждения начального профессионального образования деградировали, сохранив, в лучшем случае, лишь функции социального убежища для подростков из неблагополучных семей. В результате с началом экономического подъема возник острый дефицит квалифицированных рабочих, который пришлось восполнять, импортируя их из-за рубежа.
Существует еще один поток мигрантов, которых можно отнести к «трудовым» лишь с большой степенью условности. Этот поток направляется главным образом в теневой сектор сферы услуг – торговли, ресторанного бизнеса. Львиная доля доходов этого, как правило, организованного по этническому признаку анклава российской экономики переводится заграницу. Некоторая часть доходов перетекает в теневой сектор российской экономики, и лишь оставшаяся – в легальный. Говорить о том, что подобный бизнес восполняет дефицит трудовых ресурсов на российском рынке труда, по меньшей мере наивно.
В силу динамичности миграционных процессов стратегия их регулирования должна быть достаточно гибкой, обеспечивать возможность постоянного маневрирования в условиях нестабильной миграционной ситуации. Отправляться в путь, имея на руках тщательно разработанную на долгие годы стратегию движения, – излюбленная идея многих специалистов по планированию. Однако она лишь ограниченно приложима к миграционным процессам, подвижным, как флюгер.
Стратегия регулирования миграций, разрабатываемая в деталях на многие годы вперед, рискует устареть, едва успев родиться. В теории стратегического менеджмента есть и альтернативная идея – не замыкать заранее свое поведение в жесткие рамки, не рассчитывать на много ходов вперед, а улучшать ситуацию шаг за шагом, выбирая каждый следующий ход в соответствии со складывающейся обстановкой.[465] Однако и этот подход имеет изъян: ситуационное реагирование, единственным принципом которого является «действовать по обстановке», имеет, очевидно, мало общего со стратегией. Для разработки стратегии регулирования миграционных процессов полезнее всего комбинирование двух названных идей, обеспечивающее необходимое сочетание устойчивых и изменчивых элементов стратегии.
