1) общие и основные задания замов;
2) специальные вопросы, касающиеся замов;
3) способ работы замов; их аппарат;
4) о единстве работы обоих замов;
5) распределение работы между замами.
Нетрудно заметить, что это ленинское постановление охватывает многие важные вопросы управленческой процедуры. При этом следует подчеркнуть, что В. И. Ленин формулирует лишь основы работы замов, оставляя им необходимый простор для инициативы и творчества.
Таким образом, роль правовых норм, в том числе административно-процессуальных, вовсе не исчерпывается одной лишь функцией образования того или иного органа. После его образования административно-процессуальные нормы призваны обеспечить четкое регулирование основ всей последующей деятельности госоргана[426].
Административно-процессуальные нормы регулируют многие стороны деятельности аппарата государственного управления, например, работу с кадрами, способы формирования личного состава, воспитание кадров, повышение их квалификации, учет личного состава и т. д.
Составной частью производства по организационным делам, с нашей точки зрения, является планирование организационной работы органов государственного управления, порядок составления и утверждения планов, контроль за их реализацией и др.
Производство по организационным делам имеет непосредственное отношение и к регулированию процесса руководства как в определенной мере юридической деятельности. Разумеется, не нужно подвергать процесс руководства скрупулезной регламентации. Однако закрепление основных правил процесса организационного руководства принесло бы несомненную пользу, ибо позволило бы выработать и закрепить уже оправдавшие себя на практике общие процедурные правила работы, которые не только не сковывали бы инициативу и творчество любого работника, но, напротив, создавали бы необходимые условия для такого творчества. В. И. Ленин считал целесообразным «установить общие положения и рассчитывать на то, что сознательные товарищи на местах будут добросовестно применять этот закон и сумеют найти тысячу способов, как его практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой местности»[427].
Взять, к примеру, такую стадию организационного руководства, как проверка исполнения. Очевидно, можно выработать общие принципы и процедурные правила, приемы и способы проверки исполнения, которые будут приемлемы в самых различных ситуациях.
В известной мере названный вид производства представляет собой процессуальный порядок осуществления ленинского принципа демократического централизма в советском государственном управлении, который, как известно, имеет своим назначением установление рациональных взаимоотношений между центром и местами. Значительная часть отношений подобного рода регулируется материальным и процессуальным административным правом.
5. Производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления. Это также специфический вид производства, присущий только административному процессу, обусловленный той огромной ролью, которую играет в нашей стране метод убеждения и его неотъемлемая составная часть – поощрения. В. И. Ленин подчеркивал, что «государство не только убеждает, но и вознаграждает хороших работников»[428].
Коммунистическая партия и Советское государство придают большое значение поощрению советских граждан за доблестный труд и ратные подвиги. За 50 лет существования нашей страны орденами и медалями за доблестный труд было награждено 3 369 758 человек (по состоянию на 1 января 1967 г.)[429].
Широко практикуется награждение не только отдельных граждан, но и коллективов предприятий, организаций и т. д. Так, за заслуги в области экономики и культуры в честь 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции памятными знаменами ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС было награждено 156 республик, краев и областей[430]. Постановлением от 21 октября 1967 г. ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР и ВЦСПС наградили памятными знаменами свыше 980 коллективов предприятий, организаций, совхозов и колхозов – победителей в социалистическом соревновании – в честь 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции[431].
Советское государство использует и многие иные средства поощрения, в том числе применяемые органами государственного управления на местах.
Вот почему правовое регулирование основ применения мер поощрения в сфере государственного управления будет иметь большое значение для повышения эффективности метода убеждения.
На практике в ряде случаев такой порядок определяется отдельными нормативными актами Союза ССР и союзных республик[432].
В законодательстве зарубежных социалистических стран мы также встречаем акты, которые содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения дел о поощрениях. Так, с 15 марта 1966 г. в Народной Республике Болгарии вступили в силу «Правила о присуждении правительственно-комсомольских отличий», принятые по поручению Правительства НРБ Государственным Комитетом по науке и техническому прогрессу совместно с ЦК Димитровского коммунистического союза молодежи[433].
На практике неурегулированность процессуально-правовых вопросов поощрения – один из главных источников совершенно недопустимого формализма в этом деле. Вот что пишет ростовский станочник К. Фомин: «Как у нас обычно вручаются премии? В узкое окошко просовывается толстая ведомость. Расписываешься против своей фамилии, рука кассира резво отсчитывает положенную сумму – бери и уходи. Сзади ждут, напирают.
А разве нельзя изменить этот порядок? Представьте себе такую картину. Приходите вы в свой отдел или бригаду, а вам начальник цеха или председатель профкома подносит красивый конверт с вашей премией. Произносит какие-то теплые слова, руку вам пожимает, благодарит при всех. И это уже не просто прибавка к зарплате, а нечто большее, трогающее за душу, поднимающее настроение… И исчезнут тогда премии с “гарниром” из равнодушия, обижающие больше всего самих премируемых»[434].
Надо сказать, что местные органы сами пытаются разрешить эти важные процедурные вопросы, хотя, конечно, делают каждый по-своему. Так, 25 сентября 1965 г. исполком Ленгорсовета принял решение «О порядке вручения наград», которым установил определенные правила осуществления данного вида производства[435].
6. Производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления. Этот вид производства разработан в советской юридической литературе и законодательстве более основательно[436].
В производстве по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления, несомненно, центральное место занимает порядок рассмотрения дел об административных проступках и применении мер взыскания. Однако этим данный вид производства не исчерпывается, ибо он включает в себя также применение материальной и дисциплинарной ответственности в административном порядке и, кроме того, применение иных мер административного принуждения, не являющихся взысканиями.
Субъектами данного вида административного производства выступают, прежде всего, граждане СССР, а также иностранцы и лица без гражданства. В этом производстве помимо органов государственного управления могут выступать и другие органы, например, народные суды, народные судьи и т. д.
Таковы, с нашей точки зрения, важнейшие особенности всех видов производств, составляющих в своей совокупности советский административный процесс. Нетрудно заметить, что его структура отличается не только сложностью, но и известным своеобразием по сравнению с гражданским и уголовным процессами.
Решение вопросов о структуре административного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение. Деятельность органов советского государственного управления, связанная с удовлетворением потребностей граждан, предприятий, учреждений и организаций, предполагает четкую организацию своей собственной процедуры, что, однако, не является самоцелью, а совершенно необходимо для эффективной работы в современных условиях. Дело в том, что большинство органов государственного управления, за небольшим исключением, выполняют одновременно несколько видов административных производств: принимают нормативные акты, рассматривают заявления граждан, решают организационные вопросы и т. д. В этих условиях весьма актуальной является задача по возможности более точного определения круга дел, которые целесообразно решать данному органу, а также порядка процедуры разрешения этих дел в соответствии с теми полномочиями, которыми обладает данный орган, и его назначением в системе советского государственного управления.
