в) производство по жалобам на неправильные действия должностных лиц; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права[412].
Ряд положений этой конструкции, несомненно, заслуживает поддержки. С нашей точки зрения, автор совершенно правильно выделяет производство по организационным делам. Правомерна также мысль о самостоятельности двух видов производств – по заявлениям и ходатайствам граждан, а также по делам о рассмотрении жалоб.
Вместе с тем Ю. М. Козлов не учитывает некоторых обстоятельств, органически присущих административному процессу, например наличие в нем специального вида производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления. Вызывает также сомнение выделение в самостоятельный вид производства по делам, связанным с применением материальных норм названных трех отраслей. Остается неясным, почему автор ограничился только этими отраслями.
Проблема структуры административного процесса является весьма сложной, во-первых, в силу неразработанности многих вопросов этого вида процессуальной деятельности, а во-вторых, из-за широкого объема административного процесса, охватывающего все сферы управленческой деятельности Советского государства, весьма различные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.
Отсюда вытекает задача отыскать наиболее подходящий критерий, который бы позволил сгруппировать однородные дела, составляющие предмет соответствующего вида административного производства. Таким критерием, с нашей точки зрения, может служить характер индивидуально-конкретных дел. При этом под характером мы понимаем свойства, общие для данной группы дел.
Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами государственного управления. Для всех жалоб независимо от их содержания в каждом отдельном случае общим является сам характер обращения, именуемого жалобой и порождающего определенные процессуальные последствия. Основанием для выделения производства по применению мер поощрения также следует признать характер действий отдельных граждан и организаций, порождающий необходимость использования соответствующих мер поощрения.
Руководствуясь названным критерием, правомерно, с нашей точки зрения, различать две группы административных производств. Первую составляет производство по принятию нормативных актов советского государственного управления. Во вторую группу входят несколько видов производств, характеризующихся уже принятием индивидуальных актов, в частности: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере советского государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате советского государственного управления; г) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления. Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия, названные виды производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них как о составной части общего понятия административного процесса. Все шесть видов административных производств осуществляются в сфере советского государственного управления и представляют собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. Каждый вид производства осуществляется преимущественно исполнительно-распорядительными органами государственной власти. И лишь некоторые группы дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные государственные органы, их должностные лица, а также общественные организации. Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами.
Таким образом, если различия между названными видами производств носят частный характер, обусловленный конкретными особенностями дел, то факторы, объединяющие их в единый административный процесс, имеют уже принципиальное значение.
Обратимся к самой краткой характеристике наиболее важных черт каждого вида производства, имея в виду при этом, что подробный анализ их свойств, особенностей, стадий и т. д. составляет предмет специального исследования, относящийся к Особенной части советского административно-процессуального права.
1. Производство по принятию нормативных актов органами советского государственного управления. Данный вид производства является несколько необычной и в некотором роде непривычной составной частью такого юридического понятия, как процесс. Однако, будучи выражением советской управленческой деятельности, административный процесс не может быть, подобно гражданскому и уголовному процессам, сведен только к правоприменительным функциям, а с неизбежностью должен определенным образом отразить и элемент правотворчества, свойственный советскому государственному управлению в целом.
Учитывая важную роль нормативных актов государственного управления в регулировании социальных процессов, ЦК КПСС и Совет Министров СССР постановлением от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» наметили ряд мер по обеспечению своевременной и широкой информацией предприятий и хозяйственных организаций о принимаемых министерствами и ведомствами СССР нормативных актах, являющихся обязательными для других министерств и ведомств[413].
При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных актов правомочными на то субъектами. А это, в свою очередь, означает, что для любого органа государственного управления принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура. Поэтому мы не можем согласиться с высказанными в литературе критическими замечаниями о том, что правотворчество – действие более широкое и емкое, чем порядок принятия нормативных актов. Все дело в том, что нас интересует процедурная сторона вопроса, внутренняя структура самого процесса принятия нормативных актов государственного управления, упорядочение которого, вне всякого сомнения, имеет первостепенное значение для осуществления государственного управления и должно получить научно обоснованную административно-процессуальную регламентацию[414].
Разумеется, принятие нормативного акта управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они складываются не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя, как такового, нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.
В нашем законодательстве отсутствует единый акт, который бы в общих чертах регламентировал процедуру разработки и принятия нормативных актов государственного управления. Между тем практическая потребность в таком регулировании ощущается настолько остро, что многие органы государственного управления на местах сами устанавливают процедуру по подготовке и принятию своих нормативных актов[415]. Такой вариант решения проблемы не может расцениваться как оптимальный. Он неизбежно порождает разнобой в регламентировании тех сторон нормотворческой процедуры, которые могут и должны быть единообразными, общими для всех органов. Тем не менее регулирование местными органами государственного управления процедуры принятия своих собственных нормативных актов заслуживает того, чтобы этот опыт изучался с точки зрения выявления всего положительного в нем и учета его при последующей разработке унифицированных общеобязательных правил осуществления данного вида административного производства.
Характерная черта этого вида производства состоит также в том, что его результат – нормативный акт управления – в случае его несоответствия закону, как правило, подлежит не обжалованию, а опротестованию, в силу чего он может быть отменен органом, его издавшим, или вышестоящим компетентным органом[416].
